§ 2. Классификация и полномочия органов, призванных охранять конституцию

Как зарубежный, так и российский опыт правовой охраны консти­туции свидетельствует о разных подходах к определению органов конституционного контроля и надзора, к установлению их полномо­чий. Но принципиальное решение состоит в том, чтобы отвести глав­ную роль в данной сфере парламенту. Это вытекает из его положения как высшего органа народовластия, воплощающего в себе народный и государственный суверенитет.

Парламенты осуществляют предварительный контроль за консти­туционностью законов. Все стадии законодательной деятельности так или иначе ориентированы на то, чтобы разрабатываемый и обсуждае­мый на сессии парламента законопроект не вступал в противоречие с конституцией. Но парламенты осуществляют и последующий кон­троль, поскольку наделены правом отменять свои законы, а также нормативные акты иных государственных органов, если это преду­смотрено законом.

В современных государствах правовая охрана конституции осу­ществляется, как правило, не только парламентом, но и рядом других органов. Все органы вместе образуют систему органов конституцион­ного надзора и контроля.

В науке конституционного права предпринимаются попытки клас­сифицировать: 1) системы правовой охраны конституции, 2) системы органов внепарламентского конституционного контроля и надзора.

Можно выделить следующие системы правовой охраны консти­туции:

1) парламентская (долгое время существовала в СССР и странах народной демократии);

2) парламента и общих судов (например, в США);

3) парламента и специализированного органа конституционного контроля (например, в Австрии).

' Выше уже было замечено, что охранительные функции выполня­ют весьма часто и некоторые другие органы. Большая роль отводится президенту. В порядке надзора он может использовать право отлага­тельного вето, право передачи законопроекта на референдум, право на создание согласительных комиссий. В порядке контроля он может от­менять акты исполнительной власти. Но контрольные полномочия президента подвергаются обоснованному сомнению. Когда достаточно действенным является конституционный надзор, положение главы го­сударства обязывает обеспечить консенсус (согласие) властей более мягкими средствами. Контрольные полномочия по отношению к актам исполнительной власти оправданны, если президент возглавля­ет правительство.

Нельзя не сказать и о самом правительстве. Так, по Конституции Югославии 1946 г. Правительство следило за выполнением союзных законов и контролировало проведение их в жизнь, имело право приос­танавливать действие актов правительств республик, отменять акты министров республик, если они не соответствовали конституционным нормам, актам союзного Правительства, актам членов Правительства ФНРЮ¹³. Сходное положение можно было наблюдать и в СССР того времени. «Парламентская» система охраны Конституции уживалась с предоставлением значительных прав по общему надзору за закон­ностью (в том числе и конституционной) прокуратуре.

Ученые (например, М.А. Нудель) насчитывают четыре группы стран, отличающихся между собой по системе органов внепарламент­ского конституционного контроля и надзора:

142. страны, в которых проверку конституционности законов осу­ществляют все суды от низших до высших инстанций (США, Дания, Мексика);

143. страны, где эту функцию выполняет только Верховный Суд (Австралия, Индия, Ирландия);

144. страны, в которых функционируют специальные конституцион­ные суды (ФРГ);

145. страны, создавшие специальные органы конституционного над­зора несудебного характера (Франция).

Более общей классификацией является выделение двух систем! американской, ориентированной на деятельность общих судов; и ев­ропейской, возлагающей основную тяжесть конституционного надзо­ра и контроля на специализированные органы¹⁴.

Специализированные органы конституционного контроля (кон­ституционные суды) занимают в механизме государства особое место. И хотя в конституциях разных стран (например, в Конституции РФ и в Конституции Австрии) по-разному решается вопрос о принадлеж­ности их к судебной системе, несомненно одно: конституционные суды относятся к верховным органам контроля.

На первых порах создание специальных органов контроля за кон­ституционностью законодательства не влекло за собой их вмешатель­ства в нормотворчество местных органов государственной власти. Впоследствии в ряде стран конституционные суды стали контролиро­вать не только акты высших властей, но и подвергать контролю любые нормативные правовые акты.

Предпринята попытка выделить признаки, свойственные орга­нам верховного конституционного контроля¹⁵, а именно: а) эти орга­ны по конституции относятся к категории высших; б) конституци­онный контроль для них является или основной, или одной из ос­новных функций; в) полномочия этих органов закреплены непосредственно в конституции; г) они имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение; д) эти органы осущест­вляют контроль за законодательством субъектов федерации в феде­ративном государстве.

Выше были выделены американская и европейская системы охра­ны конституции (конституционного контроля). Правильно было бы наряду с ними выделить и восточноевропейскую, функционировав­шую в СССР и странах «социалистического лагеря». Специфика по­следней покоилась на отрицании разделения властей и парламента­ризма, на разрушении принципов буржуазной демократии, на непри­ятии идей правового государства.

Выделение того общего, что свойственно определенной системе конституционного контроля, не должно заслонять специфики станов­ления ее в той или другой стране. Тем более что особенности форми­рования соответствующих органов в некоторых странах определили в конечном счете классификационный признак системы в целом. По­лезно в связи с этим обратить внимание на некоторые факты из исто­рии США, Австрии и Франции, с одной стороны, и СССР, Венгрии, Югославии — с другой.

Правовая охрана конституции логически вытекала из принципа разделения властей и, следовательно, парламентский конституцион­

ный надзор и контроль предполагался любой буржуазной конститу­цией, принявшей названный принцип. Конституционный контроль со стороны судов впервые применен в США в 1803 г., когда Верховный суд в связи с рассмотрением конкретного дела пришел к выводу о частичном противоречии закона о судопроизводстве Конституции США. Предварительно было получено согласие Конгресса и Прези­дента на то, чтобы Верховный суд рассматривал этот вопрос, и, таким образом, был создан судебный прецедент и начала складываться су­дебная практика на федеральном уровне. До этого в разных штатах суды уже рассматривали вопросы конституционности в отношении законов штатов.

Особенность американской системы в ее универсальности, казу­альности, в том числе в том, что конституционные вопросы могут за­трагиваться в любых спорных делах, отнесенных к компетенции су­дебных инстанций. Решения судов являются обязательными только для спорящих сторон. Но если дело доходит до Верховного суда, его решение становится обязательным для всех без исключения.

Европейская система охраны конституции исторически связыва­лась с деятельностью специализированных органов, прежде всего с конституционным судом. Старейшим в Европе является Конституци­онный суд Австрии. Он создан в 1920 г. как один из гарантов респуб­ликанского строя, конституционной законности и прав граждан. Уместно говорить о Конституционном суде Первой республики (1920—1934) и Конституционном суде Второй республики (с 1946 г.). Во время оккупации Австрии этот судебный орган был упразднен, что естественным образом вытекало из того политического режима, кото­рый господствовал в лице фашистской Германии.

В Федеральном конституционном законе Австрии от 10 ноября 1920 г. в редакции от 7 декабря 1929 г. была установлена компетенция Конституционного суда и наиболее принципиальные положения о действии его решений и составе суда. Более подробно организация Конституционного суда и производство в нем регулируются Феде­ральным законом от 18 декабря 1925 г., переопубликованным Фе­деральным правительством 18 мая 1953 г. как Закон о Конституцион­ном суде 1953 г. С 1953 г. Закон изменялся и дополнялся более 15 раз. В соответствии со ст. 148 Конституции Конституционный суд в засе­дании от 3 октября 1946 г. принял Регламент о своей деятельности, который действует без изменений.

В самом общем виде компетенция Конституционного суда Ав­стрии определена в ст. 137 федеральной Конституции. Он рассматри­вает все имущественно-правовые требования, предъявляемые к Феде­рации, землям, районам, общинам и союзам общин, которые не подле­

жат ни разрешению в обычном судебном порядке, ни исполнению путем принятия решения органом управления.

Согласно ст. 138 Конституции суд разрешает также споры:

а) между судами и органами управления;

б) между Административным судом и всеми иными судами, между обычными и другими судами;

в) между землями, а также между землей и Федерацией.

По представлению заинтересованного правительства Суд решает, к чьей компетенции (земли или Федерации) относится издание зако­на или акта исполнительной власти. Он также устанавливает, заклю­чено ли между Федерацией и землей соглашение по вопросам компе­тенции и выполнены ли соответствующие обязательства (не касаясь имущественно-правовых требований). То же относится и к соглаше­ниям о компетенции земель между собой. Судом решаются, кроме того, споры различных органов и ведомств по вопросам толкования норм, устанавливающих их компетенцию (споры Счетной палаты или Коллегии народной правозащиты с Федеральным правительством или министром).

Конституционный суд рассматривает дела о противозаконности постановлений органов Федерации или земель по предоставлению судов, правительств, по собственной инициативе (при рассмотрении правового спора) и даже по ходатайству отдельного лица, если оно утверждает, что данным постановлением нарушаются его права (если постановление действует в отношении данного лица без вынесения специального указания или судебного решения).

В принципе Конституционный суд не выходит за рамки заявлен­ных требований. Он может отменить постановление как противо­законное, если поступает такого рода требование. Однако он дол­жен отменить постановление в целом как незаконное, если прихо­дит к выводу, что оно: а) лишено законных оснований; б) было издано некомпетентным органом; в) было опубликовано противоза­конным способом. Это полномочие имеет одну оговорку: если отме­на постановления не вредит интересам гражданина, заявившего хо­датайство.

Конституционный суд рассматривает дела о противоконституци-онности законов Федерации или земель. Круг субъектов, обладающих правом постановки такого вопроса в суде, тоже ограничен.

Суд правомочен отменить закон как противоконституционный, если об этом заявлено ходатайство или когда данный закон подлежал бы применению самим Конституционным судом при рассмотрении спора. Он отменяет его всегда, если приходит к выводу, что закон при­нят не уполномоченным на то органом или опубликован противоконс­

титуционным способом. Исключение одно: нельзя отменить закон, если это явно противоречит правовым интересам гражданина, кото­рый заявил ходатайство. Как видим, права человека ставятся здесь выше политической и иной целесообразности.

Конституционный суд Австрии рассматривает дела о противо­правности государственных договоров; если они заключены с одобре­ния Национального совета, — то в том порядке, в каком законы при­знаются противоконституционными.

В соответствии со ст. 141 федеральной Конституции на Конститу­ционный суд возложено рассмотрение дел:

146. об опротестовании выборов Федерального президента, выборов в общие представительные органы, Европейский парламент и высшие руководящие органы (представительные органы) законных профессиональных представительств;

147. об опротестовании выборов в правительство земли и в исполни­тельные органы общины;

148. по ходатайству общего представительного органа о лишении мандата одного из своих членов; по ходатайству не менее одиннадцати депутатов Европейского парламента от Республики Австрия о лише­нии мандата депутата Европейского парламента от Республики Ав­стрия;

149. по ходатайству высшего руководящего органа (представитель­ного органа) законного профессионального представительства о ли­шении мандата одного из членов такого органа;

150. в случаях, когда в законах Федерации и земель, регулирую­щих вопросы проведения выборов, предусмотрено лишение мандата решением органа управления, — об обжаловании таких решений, на основании которых производится лишение мандата, в общем пред­ставительном органе, в исполнительном органе общины или в выс­шем руководящем органе (представительном органе) законного про­фессионального представительства, если вопрос уже рассмотрен во всех других инстанциях¹⁶.

В Конституционном суде строго очерченным кругом субъектов и в связи с перечисленными в законе виновными правонарушениями, допущенными в ходе официальной деятельности, могут быть возбуж­дены дела против Федерального президента; членов Федерального правительства и органов, приравненных к ним в отношении ответст­венности; членов правительства земли и органов, приравненных к ним в отношении ответственности; губернатора земли, его заместителя; ор­

ганов столицы Федерации Вены; президента или исполняющего обя­занности президента школьного совета земли и др.

Только Конституционный суд компетентен рассматривать уголов­ные дела в отношении названных выше лиц, если совершенные ими деяния связаны с их официальной деятельностью.

Конституционный суд имеет право (ст. 144 Конституции) рас­сматривать жалобы на решения органов управления в случае, если есть достаточные основания считать, что имеет место нарушение Кон­ституции, или применено противозаконное постановление, или есть необходимость разъяснения конституционно-правовых вопросов. Жа­лоба подается лишь после того, как дело рассмотрено во всех других инстанциях.

Следует заметить, что компетенция Конституционного суда Ав­стрии наиболее широкая по сравнению с другими европейскими уч­реждениями конституционного контроля.

Хотя бы коротко следует сказать о Федеральном Конституцион­ном суде Германии. Конституция наделила его статусом независимого и самостоятельного федерального органа, занимающего равноправное положение с другими высшими федеральными органами и играющего чрезвычайно большую роль в области юрисдикции и развития права. Федеральный Конституционный суд, в частности, наделен правом толкования Основного закона в случае спора об объеме прав и обязан­ностей ряда субъектов права; правом вынесения решения по запросам со стороны Федерального правительства, земельного правительства или одной трети членов Бундестага о соответствии федерального или земельного права положениям конституции; либо соответствия зе­мельного права другим федеральным правам; решения в случае раз­ногласий по вопросу прав и обязанностей Федерации и земель; реше­ния в случае других публично-правовых споров между Федерацией и землями, между землями либо внутри одной земли, если этот вопрос не может быть решен другими судебными инстанциями; решения по жалобам от лиц, утверждающих, что государственная власть ущемля­ет их в одном из основных прав или в одном из перечисленных в законе прав; решения по жалобам общины или объединений общин на нарушение их прав на самоуправление; решения но другим, преду­смотренным Основным законом, делам. Среди всех дел, рассматривае­мых Судом, подавляющее число связано с конституционными жало­бами граждан на административные акты.

Среди европейских государств специфично решение вопросов охраны Конституции во Франции. В 1958 г. здесь создан особый (не судебный и не парламентский) орган — Конституционный совет. Он осуществляет высший контроль за конституционностью законов и

всех иных нормативных актов, издаваемых в государстве¹. Он предва­рительно рассматривает подлежащие ратификации международные договоры и соглашения, осуществляет контроль за проведением рефе­рендумов и выборов Президента, а также других выборов общенацио­нального уровня. Компетенция Конституционного совета постоянно расширяется. Однако есть много особенностей. Например, Конститу­ционный совет не вправе отменять управленческие решения по моти­вам их неконституционности, так как это делает другой независимый орган — Государственный совет. Конституционный совет ориентиро­ван на предварительный конституционный контроль по искам (хода­тайствам) уполномоченных субъектов.

Система органов по защите конституции в ряде стран претерпела значительную трансформацию в связи с социально-политическими изменениями и, в частности, демократизацией политического режима. Характерен пример Венгрии.

В 1949 г. в Венгрии в соответствии с принятой Конституцией функции по ее охране были возложены на Президиум Народного собрания. Он был наделен правом отменять или изменять любые постановления, распоряжения или решения органов государственно­го управления и местных органов государственной власти, противо­речащие Конституции. В 1972 г. эти полномочия были переданы Государственному собранию. В то же время и Президиум выполнял определенные функции по конституционному контролю. В 1983 г. Законом об изменении Конституции был утвержден особый орган — Конституционно-правовой совет, статус которого был опре­делен специальным законом о нем в 1985 г., а также рядом других нормативных актов. Это орган Государственного собрания, положе­ние Конституционно-правового совета близко к положению комис­сий Государственного собрания. Поэтому порядок работы Конституци­онно-правового совета был определен в регламенте Государственного собрания. Подобно комиссиям, это совещательный орган Государст­венного собрания. Однако наделенный контрольными полномочия­ми, он мог в ряде случаев принимать властные решения в отноше­нии других государственных органов. Конституционно-правовой совет контролировал конституционность правовой нормы и право­вых директив. Он уполномочивался приостанавливать исполнение противоречащих Конституции предписаний, за исключением право­вых норм, изданных Государственным Собранием и Президиумом, а также руководящих принципов и принципиальных решений Вер-

См : Боботов СВ. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 81- 82.

ховного суда. По Закону о Конституционно-правовом совете этот орган участвовал в охране конституционного строя общества, в обеспечении конституционности правовых норм и правовых дирек­тив. В пределах своих задач Совет контролировал: а) правовые нормы; б) руководящие принципы и принципиальные решения Вер­ховного суда; в) правовые директивы, изданные Советом министров, Генеральным прокурором, руководителями органов центральной власти, а также Советами и их органами. Конституционно-правовой совет участвовал в толковании положений Конституции¹⁷. Если Совет установит неконституционность норм, изданных Государст­венным собранием или Президиумом, решение направлялось в тот орган, который издал данную норму, для устранения противоречий.

В 1989 г. в Венгрии принимается Закон об образовании Конститу­ционного суда. К его ведению в соответствии с Конституцией отнесе­но: а) предварительное рассмотрение с точки зрения соответствия конституции принятого, но еще не опубликованного проекта закона, регламента Государственного собрания и отдельных положений меж­дународных договоров; Ь) последующее рассмотрение с точки зрения конституционности нормативного акта, а также другого правового ре­шения органа государственного управления¹⁸; с) рассмотрение колли­зий нормативных актов с международными договорами; d) рассмотре­ние конституционно-правовых жалоб, внесенных в связи с нарушени­ем гарантированных Конституцией прав; е) устранение обнаруженной антиконституционности, допущенной в результате упущения; f) уст­ранение споров о компетенции, возникших между государственными органами, органами самоуправления и государственными органами, а также между органами самоуправления; g) толкование положений Конституции; h) ведение дел, которые закон относит к его компе­тенции.

В отличие, например, от Конституционного суда Югославии, кото­рый значительно ограничивал полномочия законодательного органа в части конституционного контроля, полномочия Конституционного суда Венгрии не затрагивают компетенции высшего органа государст­венной власти этой страны. Но зато изъята часть полномочий по осу­ществлению общего надзора за соответствием законодательства Кон­ституции из ведения прокуратуры.

Несколько этапов прошла в своем развитии система охраны Кон­ституции в СССР. По Конституции РСФСР 1918 г. устанавливался,

по существу, парламентский контроль, если иметь в виду полномочия Всероссийского съезда Советов, В ЦИК и его Президиума. Та же сис­тема предусматривалась по Конституции СССР 1924 г., но была и особенность: консультативные функции при Президиуме ЦИК СССР в области конституционного контроля выполнял Верховный Суд СССР, обладавший полномочиями по надзору за соблюдением Кон­ституции.

По Конституции СССР 1936 г. функция контроля за соблюдением Основного закона сосредоточивалась в руках Верховного Совета, а ре­ально — Президиума Верховного Совета СССР. Однако деятельность по охране Конституции носила характер предварительного контроля и самоконтроля органов власти и управления республик, поскольку ни теория, ни практика не допускали отступления республиканского законодательства от общесоюзного. Конституция СССР 1977 г. прак­тически ничего не изменила в сфере охраны конституционных норм, если не считать усиления централистских начал и еще большую раз­мытость процедур конституционного контроля.

Переломным этапом в становлении надлежащей охраны Консти­туции следует считать 1988—1990 гг., когда устанавливается много­звенная система: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета (с 1990 г. — Президент СССР), а также специализированный орган — Комитет конституци­онного надзора СССР. Сам институт охраны Конституции приобрел особую остроту, так как в республиках усилились тенденции к само­стоятельности, к суверенизации, к сепаратизму. Кстати, и в республи­ках формировались свои системы конституционного контроля и над­зора.

На этапе перестройки главная роль отводилась Комитету консти­туционного надзора СССР. Характер его прав соответствовал наиме­нованию, хотя он обладал и некоторыми контрольными полномочия­ми. С распадом СССР в бывших его союзных республиках установи­лись разные системы охраны конституции¹⁹.