§ 2. Порядок формирования и структура правительства

В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами: парламентским и внепарламентским.

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская рес­публика или монархия, смешанные республики). Право на формиро­вание правительства в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которые имеют большинство мест в нижней палате парламента страны.

Порядок формирования правительства в парламентских республи­ках традиционен, хотя в конституциях изложен порой весьма в некон­кретной форме (например, в конституциях Италии, ФРГ). Здесь вна­чале глава государства назначает главу правительства (например, в Италии — это Председатель Совета министров, в ФРГ — Федераль­ный канцлер, в Индии — Премьер-министр), который затем формиру­ет правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

В случае если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможны роспуск парламента и назначение главой госу­дарства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.

В качестве примера парламентского способа формирования прави­тельства приведем положения Конституции Итальянской Республи­ки. Так, в ст. 92 предусмотрено, что Президент республики назначает Председателя Совета министров (одного из лидеров партий парла­ментского большинства) и по его предложению — министров прави­тельства. Однако затем, исходя из положений ст. 94, правительство должно получить доверие обеих палат парламента в течение 10 дней после его сформирования. Таким образом, юридическое закрепление кандидатуры Председателя и состава Правительства Италии осущест­вляет парламент Республики с помощью важнейшего права — вынесе­ния вотума доверия.

Другой пример. В Великобритании правительство формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в Палате общин парла­мента. По его рекомендации глава государства (королева Великобри­тании) назначает остальных членов Правительства. В случае вынесе­ния Палатой общин парламента вотума недоверия Правительству оно должно подать в отставку.

В Германии главой Правительства является Федеральный канц­лер. Президент ФРГ как глава республики выдвигает кандидатуру на пост Федерального канцлера, который избирается Бундестагом — нижней палатой парламента Германии. В случае если кандидат на пост Федерального канцлера не получает большинства голосов чле­нов Бундестага, Президент может распустить палату. Министры Пра­вительства назначаются и увольняются Президентом по предложе­нию Федерального канцлера. Бундестаг может выразить недоверие не всему Правительству или его отдельным членам, а только Федераль­ному канцлеру. В случае же отставки Федерального канцлера в от­ставку должно уйти все правительство.

Внепарламентский способ формирования правительства использу­ется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.

В США, например, главой правительства — Кабинета является Президент США. Впрочем, можно сказать, что Президент в США воз­главляет всю структуру органов исполнительной власти. Должность премьер-министра в США не предусмотрена. Кабинет состоит из ми­нистров (глав департаментов), которые назначаются Президентом «по совету и с согласия Сената». В соответствии с Конституцией США Сенат должен одобрить назначения Президента на высшие государст­венные должности большинством в ²/з голосов. Политическая прак­тика США показывает, что отказов в одобрении со стороны верхней палаты Конгресса США практически не бывает, несмотря на ситуа­цию, когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.

При смешанной форме правления, где сочетаются элементы пре­зидентской и парламентарной республик, также применяется внепар­ламентский способ формирования правительства. В качестве примера можно привести положения Конституции Франции. Так, в ст. 8 Кон­ституции закреплено, что Президент республики назначает Премьер-министра — главу Правительства. По предложению Премьер-мини­стра он же назначает других членов Правительства и может прекратить исполнение ими их служебных обязанностей. Однако Правительство несет ответственность не только перед Президентом Республики, но и перед парламентом (ст. 20). Для нормальной работы Правительство нуждается в доверии Национального собрания. В соответствии с Кон­ституцией и парламентской традицией решение Премьер-министра об отставке Правительства должно быть связано с «выражением недове­рия» Национального собрания Правительству.

Как показывает опыт многих стран, смешанные формы правления имеют преимущества в формировании и организации деятельности правительства. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консоли­дация партий. Не нарушая местного самоуправления, эта форма прав­ления ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в странах, ко­торые не имеют опыта длительного парламентского управления и где оно в условиях не сформировавшихся партийных структур, не сло­жившихся механизмов такого управления может вести к постоянному разброду и шатаниям¹. Политическая практика России свидетельству­ет об этом со всей очевидностью.