Глава XIV конституционные основы механизма государственной власти

§ 1. Конституционный принцип разделения властей и государственный аппарат

Основы организации государственной власти всегда находились в центре внимания конституционного права.

Конституции большинства государств устанавливают цели и зада­чи государства, классификацию государственных институтов и сте­пень их участия в механизме власти, способы разделения функций и полномочий разных ветвей власти, систему их сдержек и противове­сов, способов взаимодействия. Для России последнее обстоятельство является особенно актуальным. Конституционные нормы о государст­венной власти способствуют преодолению разрыва между конститу­ционным статусом института или органа и его реальным правовым положением. Противоречия возникают как из-за отсутствия законов о правительствах, министерствах, судах, губернаторах и т.п., так и вследствие их нарушений.

Следует при этом отметить, что на уровне конституции регулиру­ются три аспекта организации и деятельности государственных орга­нов: 1) принципы их организации и деятельности как составной части механизма (аппарата) государства, являющегося предметом конститу­ционного регулирования; 2) задачи, подлежащие решению этими органами как входящими в структуру государственного аппарата, компетенция которого обязательно определена в конституциях; 3) пределы компетенции этих органов, которые обычно установлены в главе, посвященной конституционному статусу личности. К этому надо добавить общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, которыми обязаны руководство­ваться государственные органы в своей деятельности.

Представляет интерес новая модель построения властей, предла­гаемая некоторыми европейскими государствами. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарное™ предполагает взаи­модополнение и взаимозаменяемость властей на межгосударствен­ном, государственном, региональном и локальном уровнях. Таковы положения Хартии местного самоуправления и проекта Хартии ре­гионального управления. Поэтому в конституционном праве разраба­тываются механизмы, отражающие новую концепцию. Показательно, что в преамбуле Конституции Полыни 1997 г. есть положение о зако­нах, опирающихся на взаимодействие властей, общественный диалог, а также на принцип субсидиарности, укрепляющий правомочия граж­дан, и их сообществ.

Обладая всеми этими признаками, государственная власть опира­ется в воплощении своих функций на государственный аппарат. Од­нако государственный аппарат осуществляет государственную власть порой весьма различными способами, средствами, методами и по раз­личным принципам и схемам, которые определяются историческими, политическими традициями, конституционно-правовыми установле­ниями той или иной страны.

Практически во всех демократических странах в качестве консти­туционной основы, конституционного принципа осуществления госу­дарственной власти используется, как мы уже знаем, принцип разде­ления властей.

Принцип разделения властей известен мировому сообществу с давних времен. Еще древние греки использовали этот принцип с тем, чтобы укрепить государственный строй, гарантировать его от измене­ний и потрясений. Повторим, суть принципа разделения властей со­стоит в том, что государственная власть исходит от народа, едина и неделима, самостоятельна и не зависит ни от какой другой власти. Вся полнота власти в демократическом государстве принадлежит народу, а он делегирует ее органам государственной власти, составляющим государственный аппарат. Но для того чтобы какой-либо государст­венный орган или несколько таковых не имели возможности скон­центрировать в своих руках всю власть и бесконтрольно пользоваться ею, единая государственная власть функционально делится на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей объективно выражается в специализации государственных органов по видам деятельности, которые наделяются соответствую­щей компетенцией, самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий и обладают возможностью взаимно сдерживать и контро­лировать друг друга. Причем ни одна из властей не может принять на себя функции другой; но действовать изолированно они также не в состоянии. Поэтому ОНИ должны взаимодействовать, образуя единый государственный механизм.

12 - 4449

Примером реального осуществления принципа разделения влас­тей могут служить Конституция США и практика развития этого принципа на основе Конституции в законодательстве США, решениях Верховного суда и политической жизни данного государства. Так, со­гласно ст. I Конституции США, полномочия законодательной власти принадлежат парламенту — Конгрессу США; согласно ст. II, полномо­чия исполнительной власти принадлежат главе государства — Прези­денту США; согласно ст. III, судебная власть осуществляется Верхов­ным судом США и нижестоящими судами, утверждаемыми Конгрессом. Эта модель осуществления принципа разделения властей была впо­следствии воспринята рядом других государств. В Конституции Япо­нии, к примеру, содержатся следующие положения по этому вопросу: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства» (ст. 41); «ис­полнительная власть осуществляется Кабинетом» (ст. 65); «вся пол­нота судебной власти принадлежит Верховному суду...» (ст. 76).

Конституционный принцип разделения властей, предполагающий взаимодействие государственных органов и их ограничение друг дру­гом, предписывает создание в государственном аппарате системы сдержек и противовесов. Элементами данной системы, как правило, являются: ограничение полномочий должностных лиц различных уровней определенным сроком; несовместимость депутатского манда­та с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль за зако­нодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; кон­структивный вотум недоверия правительству со стороны парламента; независимость судейского корпуса и т.д.

Совокупность, набор данных элементов в разных демократических государствах может быть различным. Даже в США, стране, считаю­щейся образцом осуществления системы разделения властей на прак­тике, в жизни не удалось в радикальной форме сделать это. Причины здесь понятны и ясны: реальное развитие общества противится под­гонке общественных отношений под абстрактные схемы; сказываются различия и особенности формы правления и государственного уст­ройства, установленные в той или иной стране. Тем не менее наличие в конституции принципа разделения властей и реализация его на практике — важное качество правового демократического государства. Ибо осуществление этого принципа ставит заслон злоупотреблениям властью, защищает гражданина от произвола должностных лиц, созда­ет предпосылки к эффективной деятельности государственного аппа­рата.

В некоторых современных конституциях триада разделения влас­тей дополняется четвертой, так называемой избирательной властью (например, в конституциях Бразилии, Колумбии). Кроме того, в лите­ратуре можно встретить упоминания и о других видах власти: партий­ной, учредительной, контрольной. Однако для большинства конститу­ций современного мира характерно закрепление в качестве основного принципа организации власти именно разделение власти на законода­тельную, исполнительную и судебную.