§ 6. Иные (кроме конституций) источники конституционного права

Иные (кроме конституций) источники конституционного права можно разделить по их юридической силе на следующие виды.

1. Учредительные и иные декларации и внутригосударственные до­говоры. Декларации от имени народа и по его решению учреждают образование государства, провозглашают права человека и граждани­на и т.д. Они являются первичными и обладают верховенством, выс­шей юридической силой. Примерами такого рода деклараций могут служить: Декларация независимости Соединенных Штатов Америки (1776), Декларации прав человека и гражданина (1789, 1793), Декла­рация об образовании Союза Советских Социалистических Респуб­лик (1922), Декларация независимости Вьетнама (1945). В истории России известны: Декларация прав народов России (1917), Деклара­ция прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918), Декларация о государственном суверенитете РСФСР (1990), Декларация о языках народов России (1991) и др.; некоторые из них действуют до сих пор.

Внутригосударственные договоры могут учреждать федерацию и другие государственно-правовые формы объединения, они широко распространены в федерациях.

Внутригосударственные договоры заключаются обычно между центральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти регионов для разграничения между ними полно­мочий.

Широкую практику получили внутригосударственные договоры в Российской Федерации, где источником конституционного права слу­жат Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., договоры между Российской Федерацией и некоторыми субъектами Федерации (Татарстаном, Башкортостаном, Краснодарским краем, Свердловской областью и др.). Некоторые субъекты Федерации заключили между собой договоры по конкретным вопросам. В этих актах тоже содер­жатся конституционно-правовые нормы. Возможность заключения договоров между субъектами Российской Федерации, в частности, между органами государственной власти автономного округа и орга­нами государственной власти края и области, в состав которого вхо­дит округ, предусмотрена Конституцией РФ (ч. 4 ст. 66).

2. Законы. Источником конституционного права являются законы, но только те, которые содержат конституционно-правовые нормы.

Понятие «закон» имеет неодинаковое содержание в различных странах.

В странах англосаксонской правовой системы различают закон в узком и широком смысле. В узком смысле закон — это акт парламента, статут. Парламент же может принимать законы по любому вопросу. В широком смысле законом признается любая форма писаного и не­писаного права, которая подлежит судебной защите. Это может быть акт исполнительной власти или обычай.

Специфична концепция закона в доктрине традиционного мусуль­манского права. Источником этого права являются принципы и поло­жения, формулируемые признанными толкователями Корана (свя­щенной книги), и Сунна как собрание преданий о высказываниях и поступках Мухаммеда. Законы (кануны) могут приниматься государ­ственными органами только по вопросам, не урегулированным Кора­ном и Сунной.

В большинстве же стран законом считается акт парламента, при­нятый, как правило, с участием главы государства, который промуль-гирует — подписывает и обнародует — закон. Правда, в некоторых странах законы принимаются по определенному конституцией кругу вопросов (например, во Франции).

В некоторых странах законы принимаются не только парламен­том. Конституции таких стран предусматривают, что парламент может предоставлять право законодательствовать главе государства или правительству по вопросам компетенции парламента. Эти акты обычно утверждаются парламентом.

Есть многочисленные разновидности законов. По юридической силе они делятся на конституционные, органические и текущие (обыч­ные). Виды законов определяются конституцией.

Конституционные законы — это в некоторых странах законы, кото­рые вносят изменения в конституцию и обладают такой же юридичес­кой силой, как и конституция. В Италии конституционные законы издаются по указанным в Конституции важным вопросам и имеют более высокую юридическую силу, чем обычные законы. Конституци­онные законы отличаются особым порядком внесения, рассмотрения и принятия.

В ряде стран принимаются органические законы, определяющие статус государственных органов. Принятие таких законов предусмат­ривает, например, Конституция Франции.

В текущих (обычных) законах содержатся нормы, регулирующие те или иные общественные отношения (например, статус депутата, гражданство, избирательное право, местное самоуправление). Разно­видностью текущих законов являются рамочные законы, в которых содержатся основные принципы регулирования какого-либо вопроса. Кодексы же, напротив, регулируют комплексы общественных отно­шений.

По территории действия законы делятся на общенациональные и региональные; в федерациях — законы федерации и законы субъектов федерации.

В некоторых странах имеются чрезвычайные законы, позволяющие приостанавливать даже действие отдельных конституционных поло­жений о правах и свободах человека и гражданина.

Законы в любой стране принимаются по процедуре, установлен­ной конституцией и законодательными нормами, конституционно-правовыми обычаями. В ряде стран для этого имеются своего рода своды процедурных норм работы парламента или одной из его палат. Такие акты называются регламентами и принимаются в виде закона или решения одной из палат парламента.

В науке конституционного права регламенты парламента, его палат подчас рассматриваются в качестве самостоятельных источни­ков конституционного права. От законов они отличаются тем, что не требуют утверждения другой палатой (в двухпалатном парламенте) и подписи главы государства. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палаты, осуществлением законода­тельного процесса в палате. Это нормативные акты с узкой сферой применения. Действующие в современном Федеральном Собрании Российской Федерации органы палат осуществляют только организа­ционные функции и не вправе издавать акты нормативного характера.

Во многих странах установлено два вида правотворчества: общий и посредством проведения референдума.

В демократических странах не может быть секретного законода­тельства. Неопубликованные законы не применяются. Такое правило закреплено и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 15).

.В Российской Федерации действуют в зависимости от их консти­туционно-правовой природы федеральные конституционные законы (это те, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ), федеральные законы и законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; а также законы субъектов Федерации.

Источниками конституционного права, безусловно, являются фе­деральные конституционные законы, а также федеральные законы, со­держащие нормы конституционно-правового содержания. Понятно, что парламентом издается и много других законов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права могут быть постановления Государственной Думы и постанов­ления Совета Федерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вытекает, что поста­новления палат могут иметь нормативный характер и быть конститу­ционно-правовыми по содержанию.

Конституция РФ не дает четкого критерия для различения феде­рального конституционного и обычного федерального закона, но оп­ределяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч.2ст. 108).

В Конституции РФ предусмотрено (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным зако­нам. Из этого можно сделать вывод, что в иерархии источников кон­ституционного права федеральные конституционные законы занима­ют более высокое место, следуя сразу же за Конституцией. Конститу­ционные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свобо­ды граждан, правомочия государства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения — ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения — ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы могут прини­маться только по вопросам, предусмотренным Конституцией; этих во­просов 15, но приняты пока не все федеральные конституционные за­коны. Федеральные конституционные законы не могут изменять Кон­ституцию и являться частью Конституции.

Многие из важных вопросов (приобретение и прекращение граж­данства — ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо­ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства — ч. 3 ст. 55) решаются принятием обычного федерального закона.

Источниками конституционного права являются законы, издавае­мые законодательными органами субъектов РФ, согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующим статьям конституций и уставов субъектов Федерации.

3. Нормативные правовые акты главы государства (монарха, пре­зидента, высшего должностного лица государства). Такие-акты назы­ваются по-разному: декреты, указы, ордонансы и др. В некоторых странах парламент может делегировать главе государства право на из­дание актов, имеющих силу закона. Источником конституционного права являются не все акты главы государства, а только те, которые содержат конституционно-правовые нормы.

Акты главы государства в некоторых странах могут содержать пер­вичные правовые нормы, т.е. они издаются не на основе и не во испол­нение законов.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции РФ и каким-либо федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, т.е. могут быть от­менены законом.

Указы Президента могут быть нормативными и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Прези­дента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые — это акты применения Президентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, такие акты носят огра­ниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компе­тенции, однако в нынешнее время, когда Государственная Дума еще не успела принять необходимые законы в соответствии с Конститу­цией, Президент вынужден издавать нормативные указы по широко­му кругу вопросов, которые законодательно не урегулированы. Они сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответст­вующие законы.

Есть серьезные опасения относительно «указного права» Прези­дента РФ, которое подменяет собой законы. Эта форма нормотворче­ства не должна расширяться (на основе, например, так называемых скрытых полномочий главы государства); она должна иметь времен­ный характер (до принятия законов по регулируемым вопросам).

Распоряжения Президента сравнительно редко носят норматив­ный характер, но таковые все же встречаются. В частности, распоря­жение Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» вносит серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности (1992). Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному офи­циальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов ис­полнительной власти»¹.

Нормативные правовые акты издают президенты и главы админи­страций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации, в которых могут быть нормы конституционного (уставно-правового характера).

А. Нормативные правовые акты исполнительной власти — прави­тельства и др. Источником конституционного права являются не все акты правительства, а только те, которые содержат конституционно-правовые нормы.

Нормативные акты правительства имеют подзаконный характер. В некоторых странах правительство может издавать акты, имеющие силу закона. Так, в соответствии с Конституцией Франции правитель­ство может для выполнения своей программы обратиться к Парламен­ту за разрешением осуществить путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятия, обычно входящие в область законо­дательства. Они вступают в силу после их опубликования, но утрачи­вают ее, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом (ст. 38).

Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обяза­тельные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конститу­ции). Но не все постановления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников консти­туционного права. Таковыми являются только те акты, которые содер­жат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере кон­ституционного права. Все правительственные акты — подзаконные акты, т.е. должны соответствовать Конституции, законам, а также ука­зам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоряже­ния Правительства РФ должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительством РФ регламента своей работы. Но такой документ Правительство прини­мает: он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятель­ности.

¹ СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663:1997. № 20. Ст. 2242. 1998. № 33. Ст. 3967.

Постановления Правительства России обязательны для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относя­щимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и со­вместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также нормативными правовы­ми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполни­тельной власти, как министерства, государственные комитеты и ведомства. Например, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество Госкомимущества России. Однако для того чтобы такие акты имели правовые последствия, они должны быть за­регистрированы в Министерстве юстиции и обязательно опубликова­ны в официальных изданиях. Но, к сожалению, министерства и ведом­ства часто оставляют свои акты без государственной регистрации и опубликования.

5. Решения органов конституционного правосудия и других органов конституционного контроля. К ним относятся решения конституци- онных судов (Германия, Италия, Российская Федерация), конститу- ционных трибуналов (Испания, Польша), верховных судов (США, Япония, Индия), конституционного совета (Франция) и др. Они яв- ляются источниками конституционного права, если носят норматив- ный правовой характер и содержат выводы о неконституционности законов, их положений, о толковании конституции и т.д.

В Российской Федерации источниками конституционного права являются постановления, правовые позиции Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нор­мативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, да­ется толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Кон­ституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, но, по сути, он таковым выступает. Законы, другие акты или их отдель­ные положения, признанные Судом неконституционными, утрачива­ют силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Источниками конституционного права являются также решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде­рации.

6. Конституционные обычаи. В некоторых странах в качестве ис- точника конституционного права признаются конституционные обы- чаи. Это неоднократно применяемые на практике правила, не зафик- сированные в официальных источниках, но молчаливо одобренные, т.е., в сущности, санкционированные государством.

Обычаи играют меньшую или большую роль в конституционной практике государств в зависимости от исторических или националь­ных особенностей этих государств. Так, они широко применяются в Великобритании и в некоторых странах, воспринявших англосаксон-

4 - 4449

скую систему нрава. Примерами конституционных обычаев являются такие, в частности, положения британской конституции: «Лидер пар­тии большинства в Палате общин — премьер-министр», «министры выходят в отставку, если перестают пользоваться доверием Палаты общин». ^

Конституционные обычаи (обыкновения) применяются и в госу­дарственной практике Российской Федерации-в деятельности законо­дательных и исполнительных органов государственной власти, выс­ших судебных инстанций. Некоторые из них закреплены, например, в Регламентах палат Федерального Собрания РФ, Регламенте Консти­туционного Суда РФ.

7. Судебные прецеденты. Ими являются решения судов по кон­кретным делам, признаваемые затем обязательными при рассмотре­нии аналогичных дел. Особенно широко судебные прецеденты приме­няются в странах англосаксонской системы права (Великобритания, США, Индия и др.). Система норм, созданная судами, называется общим правом в отличие от статутного права. В конституционном праве они имеют значение постольку, поскольку нередко определяют взаимоотношения между органами государства, правовой статус граждан и общественных объединений. Таким образом, судебные ор­ганы осуществляют в ряде стран не только юрисдикционную, но и правотворческую функцию.

В России решения судов общей и арбитражной юрисдикции, воз­главляемых Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, если судить только по тексту федеральной Конституции, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т.е. служить преце­дентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами.

Однако в отечественной теории конституционного права есть и иная точка зрения, согласно которой судебная реформа в современной России не завершена, объем и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Верховный Суд принимает к своему произ­водству многие дела, имеющие отношение к конституционным пра­вам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие, по существу, нормативное зна­чение. Несмотря на длительную дискуссию в общей теории права, до сих пор нет единства мнений относительно постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам практики осуществления правосудия по конкретным категориям дел. Как считает М.В. Баглай, источником конституционного права, безус­ловно, является постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Кон­ституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции Российской Федерации при рассмотрении конкретных судебных дел¹.

12. Религиозные догматы. В ряде стран они служат источником кон­ституционного права. Например, в мусульманских странах шариат — свод норм мусульманского права. Но только в той мере, в какой они содержат правила конституционно-правового содержания (касаются прав и свобод человека и гражданина и др.).

13. Акты органов местного самоуправления. Они могут содержать конституционно-правовые нормы. Такие нормы имеются, например, в уставах, статутах муниципальных образований, поскольку они регу­лируют отношения, связанные с осуществлением публичной власти.

Конституция РФ закрепляет положение, согласно которому мест­ное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе из­давать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (в частности, расширяют права и сво­боды или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании дан­ного указания ясно, что не может быть предусмотренных Конститу­цией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов.

10. Нормы международного права, международные договоры. Эти акты служат источником конституционного права в том случае, если регулируют конституционные отношения и если предусмотрено их прямое применение в данной стране.

В конституциях многих стран есть положение о примате междуна­родного права перед внутригосударственным.

В Европейском союзе на основании международных договоров практически создано надконституционное право, именуемое коммуни-тарным. Такая тенденция наметилась и на территории стран Содру­жества Независимых Государств (СНГ).

Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные догово­ры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций

См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 28.

(США, например) Конституция устанавливает примат международ­ного права по отношению к внутреннему, указывая, что если между­народным договором Российской Федерации установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора. Эта конституционная норма приобретает особое значение в условиях нарастающей общеевропейской интеграции.

Включенная в Конституцию РФ формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» всякий раз ставит вопрос определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и «некоторые другие», но даже универсальное признание какой-либо нормы (т.е. подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого госу­дарства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте ратификации или межгосударственном до­говоре.

В Российской Федерации действует конституционная формула о примате договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о том, что в иерархии источников права ратифициро­ванный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять нормы международного догово­ра или противоречить им.

Заключение Россией договоров с другими государствами регули­руется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»¹. Закон устанавливает, что поло­жения официально опубликованных международных договоров Рос­сийской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосред­ственно. Для осуществления иных положений международных до­говоров Российской Федерации принимаются соответствующие пра­вовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации между­народных договоров, порядок присоединения Российской Федерации к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекра­щение и приостановление действия международных договоров.

¹ СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

Федеральный закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров». Статья 22 устанавливает: «Если между­народный договор содержит правила, требующие изменения отдель­ных положений Конституции Российской Федерации, решение о со­гласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Международный договор, сле­довательно, сам по себе не может изменить Конституцию или дейст­вовать в противоречии с ней.

Дела о соответствии Конституции РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответст­вующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного права относятся норматив­ные акты, принимаемые Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия, а также Союзом Белорус­сии и России и другими объединениями некоторой части государств СНГ. Такие акты, еще не вошедшие в практику, в будущем, возможно, будут приниматься Межпарламентской Ассамблеей, Парламентским Собранием Союза Белоруссии и России и наднациональными испол­нительными и другими органами. Процедура их принятия и юриди­ческая сила пока не определены.

Ряд нормативных актов бывших СССР и РСФСР являются ис­точниками конституционного права России в силу принципа право­преемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о созда­нии Содружества Независимых Государств» предусмотрено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применя­ются в части, не противоречащей Конституции России, ее законода­тельству и настоящему Соглашению.

«Заключительные и переходные положения» Конституции 1993 г. устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Сохраняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездами народных депутатов и Верховными Советами СССР и РСФСР, а также постановлений Советов Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других норматив­ных актов число их постоянно сокращается.

И. Конституционно-правовая доктрина (достижения правовой науки и науки конституционного права). В отечественной правовой науке данный источник права не признается. Подобный взгляд с учетом практики Конституционного Суда РФ подлежит известной корректировке. Это объясняется тем, что Конституционный Суд РФ активно формирует доктрину конституционного права, которую в единстве с интерпретацией действующих норм Конституции РФ он использует в аргументации своих решений при оценке конституци­онности нормативных актов, при толковании Конституции России. Полагаем, что конституционно-правовая доктрина является источ­ником конституционного права, безусловно, при осуществлении конституционного правосудия. Требования «естественного права» в сфере фактических конституционных отношений преломляются в теорию конституционного права, которая и служит источником раз­решения конституционных коллизий в процессе конституционного судопроизводства.

Таким образом, в Российской Федерации источниками конститу­ционного права (помимо Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ) являются:

Декларации и учредительные внутригосударственные договоры (Федеративный договор и др.);

законы Российской Федерации (федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ) и законы субъектов Российской Федерации;

регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Феде­рального Собрания РФ, регламенты законодательных (представи­тельных) органов субъектов Российской Федерации;

указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав админи­страций (президентов республик, губернаторов и др.) субъектов Рос­сийской Федерации;

постановления Правительства РФ, нормативные акты федераль­ных органов исполнительной власти, постановления правительств субъектов Федерации, нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;

конституционные обычаи и обыкновения;

решения, правовые позиции Конституционного Суда РФ, реше­ния конституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде­рации;

акты органов местного самоуправления;

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

Дискуссионным является вопрос о постановлениях высших судеб­ных инстанций и доктринах конституционного права как источниках конституционного права в Российской Федерации.

Не относятся к источникам конституционного права религиозные нормы и доктрины, прецедентное и обычное право.