§ 3. Охрана Конституции Российской Федерации

Статья 15 Конституции РФ устанавливает высшую юридическую силу и прямое действие норм Конституции на всей территории Рос­сии. Всем органам государственной власти, органам местного самоуп­

равления, должностным лицам, гражданам и их объединениям вменя­ется в обязанность соблюдать Конституцию РФ. Отсюда вытекает не­обходимость охраны Конституции, использования всех перечислен­ных ранее форм организации такой охраны.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Президент РФ провозглашается гарантом Конституции. Он обязуется ее защищать (ч. 1 ст. 82), когда приносит народу присягу. Президент обязан обеспечивать соблюде­ние предусмотренных Конституцией прав и свобод граждан, выполне­ние установленных для органов власти полномочий, следование Кон­ституции в правотворческой деятельности. Он очень широко исполь­зовал право вето применительно к принятым федеральным законам и часто именно по причине несоответствия их Конституции.

Федеральное Собрание РФ использует возможности парламент­ского контроля за соблюдением Конституции прежде всего в ходе осу­ществления своих законодательных полномочий. Государственная Дума при рассмотрении законопроектов проводит тщательную экс­пертизу на предмет их соответствия Конституции и тем самым осу­ществляет предварительный конституционный контроль, направлен­ный на охрану конституционных норм. Совет Федерации имеет право — и много раз его использовал — отклонить принятый Государ­ственной Думой закон, в том числе и по мотивам несоответствия его Конституции. Совет Федерации не один раз охранял Конституцию, осуществляя другие свои полномочия (например, при назначении и освобождении Генерального прокурора, когда возникали конфликт­ные ситуации). Кроме того, палаты Федерального Собрания приняли ряд постановлений, относящихся к конституционной законности и конституционному порядку в стране.

Правительство РФ, помимо организации ведомственного контро­ля за соблюдением Конституции (особое значение имеет контроль по линии Министерства юстиции), проявило целый ряд законодатель­ных инициатив, направленных на обеспечение закрепленных Консти­туцией прав и свобод граждан.

Особо следует отметить роль высших органов власти субъектов Российской Федерации, которые постоянно акцентируют внимание на необходимости соблюдения конституционных норм, разграничи­вающих компетенцию Федерации и ее субъекта.

Конституция РФ вменяет в обязанность государства (ст. 2), при­чем как Федерации, так и субъектов Федерации (ст. 71, 72), защиту прав и свобод человека и гражданина. В этой связи особое значение приобретает деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Охрана Конституции РФ обеспечивается теми ее нормами, кото­рые предусматривают Внесение и рассмотрение предложений о по­правках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134—137). Порядок жест­кий. Не изменился он и с принятием в 1998 г. Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

В Российской Федерации используются и иные формы охраны Конституции. Кроме названных органов, в этой деятельности участву­ют и другие субъекты.

Анализ российских законов 1991 — 1992 гг. позволяет констатиро­вать, что в сфере охраны Конституции и, в частности, в области кон­ституционного контроля функционировало пять органов: Съезд на­родных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент России. Сохранились, к тому же, и общенадзорные функции прокуратуры.

Вместе с тем в обеспечении конституционной законности, в защи­те конституционного строя России, обеспечении законных прав субъ­ектов Федерации, различных организаций и граждан в русле мирово­го опыта вполне определенно обозначилась ориентация на новый, спе­циализированный орган — Конституционный Суд²⁰.

Конституционный Суд образован на основе Закона о Конституци­онном Суде РСФСР, принятого в первоначальном виде 6 мая 1991 г. (в новой редакции 12 июля 1991 г.).

Перед ним были поставлены следующие задачи:

151. обеспечение точного и неуклонного исполнения Конституции в деятельности государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц;

152. разрешение споров о компетенции между государственными ор­ганами;

153. обеспечение соответствия законодательства субъектов Федера­ции федеральной Конституции;

154. выявление и отмена противоречащих Конституции правовых актов, международных договоров;

155. предупреждение неконституционности вновь принимаемых актов.

Конституционный Суд избирался высшим органом государствен­ной власти страны — Съездом народных депутатов Российской Феде­рации — в составе 15 человек, без указания определенного срока пол­

номочий судей. Предложения о персональном составе Конституцион­ного Суда представлял Съезду народных депутатов Председатель Верховного Совета РФ.

Вмешательство в большую политику сделало судей зависимыми от политических процессов, происходивших в стране. В октябре 1993 г. деятельность Конституционного Суда Указом Президента РФ была приостановлена²¹. По Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. Закон о Конституционном Суде был признан недействую­щим²². К этому времени Конституционным Судом было принято более 30 актов, что служит свидетельством высокой активности его деятельности. Основная масса дел, рассмотренных в Конституцион­ном Суде, касалась вопросов соответствия Конституции норматив­ных актов. При этом в большинстве случаев проверялось соответст­вие актов федерального уровня. В трех случаях проверялось соот­ветствие актов субъектов Российской Федерации актам федерального уровня. Шесть дел относились к вопросам конститу­ционности правоприменительной практики. В одном случае рас­сматривался вопрос о конституционности КПСС и КП РСФСР и в одном — о толковании собственного постановления Конституцион­ного Суда. Ставился также вопрос об отрешении Президента РФ от должности. Таким образом, Конституционный Суд в своей деятель­ности использовал практически все виды предоставленных ему пол­номочий.

Деятельность специализированного органа' конституционного контроля по контролю за конституционностью правоприменительной практики стала на деле реальным и мощным средством защиты прав и свобод российских граждан²³.

Конституция РФ 1993 г. существенным образом изменила систему органов правовой охраны Конституции. Усилились полномочия Пре­зидента как гаранта Конституции. Однако Конституция сохранила Конституционный Суд, хотя правовой статус его претерпел измене­ния. Новый численный состав, основные полномочия, иной порядок работы, иная юридическая сила решений — все это легло в основу Фе­дерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конститу­ционном Суде Российской Федерации»²⁴.

Осуществляя свои полномочия, Конституционный Суд РФ:

1) разрешает дела о соответствии федеральной Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Со- вета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных норма- тивных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопро- сам, относящимся к ведению органов государственной власти Россий- ской Федерации и совместному ведению федеральных органов госу- дарственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федера- ции и органами государственной власти субъектов Российской Феде- рации;

в) между высшими государственными органами субъектов Рос- сийской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции РФ;

156. дает заключение о соблюдении установленного порядка выдви­жения обвинения Президента РФ в государственной измене или со­вершении иного тяжкого преступления;

157. выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

158. осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Консти­туцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституци­онными законами.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституцион­ными, утрачивают силу немедленно после провозглашения решения Конституционного Суда; не соответствующие федеральной Конститу­ции международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Объектами конституционного контроля Конституционного Суда РФ могут быть федеральные конституционные законы, в том числе предусматривающие поправки к Конституции; федеральные законы; другие нормативные акты, имеющие на территории Российской Феде­

рации силу законов, например, применяемые в определенных случаях Основы законодательства СССР и союзных республик; международ­ные договоры; регламенты палат Федерального Собрания; акты ис­полнительных органов государственной власти; договоры субъектов Российской Федерации. В федеративном государстве, каким является Россия, объект контрольной деятельности Конституционного Суда составляет также деятельность по разграничению компетенции между Федерацией и субъектами Федерации. В случаях, предусмотренных законом, объектом юридической защиты Конституции могут быть действия должностных лиц, как, например, деятельность депутатов Государственной Думы, выдвигающих обвинения против Президента РФ в соответствии с п. «ж» ст. 103 Конституции РФ. В известном смысле объектом юридической защиты в системе конституционной контрольно-надзорной деятельности являются нормы самой Консти­туции РФ, ибо Конституционный Суд дает толкование основного за­кона.

В Конституции и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» дан перечень тех, кто имеет право обратиться по вопросу о проверке конституционнос­ти нормативных актов. По собственной инициативе Конституцион­ный Суд такое производство возбудить не может.

Практика охраны конституции в республиках Российской Феде­рации самая разная: в одних — функционируют конституционные суды, в других — эта функция возложена на верховный суд, в треть­их — таким правом наделяется правительство. В областях и краях функция «уставного контроля», как правило, закреплялась за главами администраций и представительными органами²⁵. Однако и здесь оп­ределилась тенденция создания уставных судов.

В практике возник спор относительно роли общих судов в охране действующей Конституции. В свете постановления Пленума Верхов­ного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах примене­ния судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» бесспорно выполнение такой функции любым судом в случае применения Конституции в качестве акта прямого действия. Сложнее обстоит дело, когда суд приходит к выводу о неконституци­онности нормативного акта.

В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия в Конституционный Суд РФ указывалось, что в результате неопреде­ленности в понимании компетенции судов, установленной ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, в правоприменительной практике имеют место случаи признания неконституционными нормативных актов, перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 и в ч. 4 ст. 125, иными помимо Конституционного Суда РФ судами. По мнению же заявителя, про­верка конституционности этих актов относится тс исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Аналогичная позиция из­лагалась в запросе Государственного Совета Республики Коми.

Главные правовые позиции Конституционного Суда при рассмот­рении данного дела состояли в следующем (см. постановление Кон­ституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г.)¹.

Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в со­ответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают пленумы Верховно­го Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Непосредственно из Конституции РФ не вытекает, что суды впра­ве вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормо-контроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2), и признавать их недействующими в связи с несоот­ветствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осущест­вление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соот­ветствия перечисленных в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.

Из ст. 71 (п. «о»), 118 (ч. 3) и 128 Конституции РФ в их совокуп­ности следует, что впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юри­

дической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ. Вместе с тем и при наличии закрепленных таким образом полномочий других судов не исключается — исходя из приоритета Конституции РФ — проверка конституционности этих актов Конституционным Судом РФ.

Приведенные позиции Конституционного Суда РФ нашли полное закрепление в резолютивной части постановления. Воспроизведем здесь п. 2 и 3.

В п. 2 постановления предусмотрено, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федера­ции, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционнос­ти этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 2, 15, 18, 19, 47, 188 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказав­шимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.

В п. 3 закреплено, что ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не ис­ключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального за­кона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Кон­ституции РФ.

Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о пред­метной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о провер­ке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачиваю­щими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ.

Фактически речь шла о споре о компетенции, возникшем между Конституционным Судом и Пленумом Верховного Суда РФ. В на­званном постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. разъяснялось, что суды, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Кон­ституции РФ, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд.

Что касается проверки соответствия учредительных актов субъек­тов Российской Федерации как непосредственно Конституции РФ, так и федеральным законам, которые, основываясь на конституцион­ных нормах, затрагивают конституционный статус субъектов Россий­ской Федерации, то публично-правовые споры, возникающие при этом между федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации отно­сительно нормотворческой компетенции, неизбежно связаны с толко­ванием соответствующих норм Конституции РФ и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом РФ.

Данная позиция содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П: «При проверке конституций (уставов) субъектов Российской Федерации — в силу их прямой нор­мативной связи с Конституцией Российской Федерации — основопо­лагающим критерием является их соответствие Конституции Россий­ской Федерации. По смыслу положений статей 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции Российской Федерации, выявление соответствия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федераль­ным законам без установления их соответствия Конституции Россий­ской Федерации не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта Российской Федерации утра­тившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость при­менения процедур конституционного судопроизводства»¹.

Таким образом, при всей проблематичности вопросов о месте того или иного органа (акта того или иного органа) в системе охраны Кон­ституции РФ ясно одно: окончательное решение в определении кон­ституционности нормативных актов высших органов власти остается за Конституционным Судом РФ. Его позиции окончательны и подле­жат учету всеми другими органами.

Приложение