§ 3. Конституционные правоотношения: основные правовые и социальные характеристики

Правоотношение служит главным средством, при помощи которо­го требования конституционных норм претворяются в жизнь. Именно правоотношения как бы составляют деятельно-практическую сторону

конституции, в них происходит опосредование общественной практи­ки. Это особая юридическая связь субъектов, доступная наблюдению и социальному контролю.

Характер конституционных правоотношений зависит от специфи­ки соответствующих конституционных норм. Эту зависимость, одна­ко, не следует преувеличивать: конституционные правоотношения не возникают непосредственно из конституционных норм. Они опреде­ляются последними, но не в меньшей степени и опосредуемыми ими фактическими отношениями. Конституционные правоотношения, как и другие, являются, по общему правилу, лишь отражением, «снятой формой» реальных общественных отношений, опосредующих право­вую связь между их субъектами. Соотношение конституционного (фактического) отношения и конституционной нормы выступает как соотношение между сложившейся деятельностью (системой социаль­ных связей) и их идеальной моделью, получившей отражение в кон­ституции. Характер конституционных правоотношений обусловлен в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а конституционные нормы дополняют, корректируют этот характер, юридизируют его, но не изменяют сущ­ности. Конституционные правоотношения представляют собой специ­альную форму социального взаимодействия субъектов права с целью достижения определенных результатов и обеспечения конституцион­ных интересов. Конституционные правоотношения всегда находятся под охраной и защитой государства.

Конституционные правоотношения обладают основными призна­ками, которые присущи правоотношениям в целом. В то же время конституционные правоотношения специфичны, качественно обособ­ленны.

Наиболее отличительная черта конституционно-правовых отно­шений — их высокий политический потенциал. С переводом полити­ческих отношений в конституционно-правовые общесоциальные га­рантии дополняются особыми, юридическими гарантиями. Конститу­ционные принципы внутренней и внешней политики, «возвращаясь» в политические отношения, обеспечивают осуществление народовлас­тия, самоуправление народа, реальную свободу личности. Конститу­ционно-правовые отношения выражают практическую политику в на­ционально- и территориально-государственной организации, системе государственных органов, местного самоуправления. Таким образом, конституционно-правовые отношения — это особая юридическая форма политических отношений.

Многим конституционным правоотношениям свойственны самый высокий уровень обобщения и абстрактная форма взаимодействия субъектов. Причем такое взаимодействие не имеет (хотя бы на одной стороне) заранее определенных субъектов и носит общий, а не строго индивидуализированный характер. Это указывает на отличия консти­туционных правоотношений от правоотношений иных видов. Дейст­вительно, реализация общих конституционных установлений (прин­ципов, основных прав и обязанностей граждан) в правомерном пове­дении соответствующих субъектов не всегда требует возникновения конкретных правоотношений. Концепция общих правоотношений не отвергает их связи с действительностью, поведением социальных субъектов, но полнее учитывает специфику этой деятельности. Не­признание правоотношений общего характера равносильно отрица­нию нормативности важнейших положений конституции. Действие конституционных норм вне конкретных отношений, по существу, оз­начает их действие в системе общих правоотношений. Последние выражают общее правовое состояние субъектов, их взаимоположение относительно друг друга, ответственность друг перед другом и госу­дарством. Общие правоотношения опосредуют наиболее важные, су­щественные, стабильные отношения, образующие устои общества (от­ношения собственности, власти, государственного устройства и др.); возникают непосредственно на основе конституции и действуют в максимально широких временных и пространственных координатах, совпадающих с действием самой конституции. Именно в общих пра­воотношениях следует искать истоки не только конкретных конститу­ционных правоотношений, но и правоотношений других отраслей права.

Конституционно-правовые отношения имеют и другие специфи­ческие черты. Конституционные нормы реализуются обычно неизоли­рованно и многоступенчато, поэтому возникает сложное переплетение конституционных и иных правоотношений. Конституционные право­отношения охватывают все субъекты системы права, причем все ее основные виды, и каждый участник занимает в таких отношениях свою конституционную позицию.

В отечественной литературе, посвященной конституционному праву России, отмечается большое своеобразие как системы, так и конкретного содержания статуса (правового положения) субъектов конституционных правоотношений. К их числу относятся: 1) социаль­ные общности — народ, нации, народности; 2) социальные образова­ния — Российская Федерация и ее субъекты: республики, края, облас­ти, города федерального значения, автономная область и автономные округа; городские, сельские поселения и другие территории; 3) Прези­дент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания, Правительство РФ; иные органы, осуществляющие госу­

дарственную власть в России и ее субъектах; депутаты, выборные должностные лица и структурные образования законодательных орга­нов государственной власти, избирательные комиссии; 4) органы местного самоуправления; 5) общественные объединения, их органы и должностные лица, территориальные и трудовые коллективы граж­дан; 6) социальные индивиды — граждане, иностранцы и лица без гражданства.

Некоторые из перечисленных субъектов могут выступать в качест­ве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в конституционных и иных государственно-правовых предписаниях, и быть участниками только конституционных (государственно-право­вых) отношений. Так, сам факт вступления Конституционного Суда, в связи с осуществлением им судебной власти посредством конституци­онного судопроизводства, в те или иные правовые отношения придает последним конституционный, государственно-правовой характер.

Статус субъектов конституционно-правовых отношений носит преимущественно политический характер. Важнейшей особенностью его является то, что он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают социальной роли этих субъектов в механизме осу­ществления народовластия. В конституционной правосубъектности отражается общность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционных правоотношений.

Неповторимость статуса народа как субъекта конституционных правоотношений очевидна и обусловлена прежде всего тем, что ему принадлежит вся власть. Народ — единственный суверен и обладает абсолютной правосубъектностью'.* Как определенная историческая общность людей народ является источником и суверенным носителем власти во всех социальных формах ее проявления. Право участвовать в свободных выборах, право выражать свою волю путем референдума принадлежат исключительно народу. Народ выступает преимущест­венно как участник общих конституционно-правовых отношений и в таком качестве связан со всеми основными видами субъектов права. Это особое конституционное состояние, выражающее иерархию субъ­ектов права и ориентирующее их на обеспечение народовластия. Народ выступает и как участник конкретных конституционных пра­воотношений, возникающих, например, при формировании органов государственной власти, в процессе проведения всенародного обсуж­дения и референдума.

С позиций народовластия, демократии определяется конституци­онный статус человека и гражданина. Он существенно отличается от всех иных форм правового воздействия на личность. Конституцион­ные нормы имеют своей целью общую, универсальную регламента-

цию статуса личности; они касаются не какой-либо одной его сторо­ны, а всех наиболее важных сторон, однако не в полном объеме, не в деталях, а лишь обобщенно, предусматривая самые существенные черты правового положения личности в целом. Специфика конститу­ционных правоотношений, участниками которых являются граждане, состоит также в том, что принадлежащие им права и обязанности вы­текают непосредственно из основного закона: будучи реализованными в конкретном правоотношении, не прекращаются и не возникают, а существуют постоянно, имеют одинаковые объем и содержание для всех граждан, особый механизм обеспечения и т.д.

Органы государства как участники конституционных правоотно­шений обладают специальной правосубъектностью, соответствующей конституционным целям и задачам их деятельности. В сфере публич­ного права они выступают в качестве самостоятельных субъектов, на­деленных полномочиями по осуществлению функций законодатель­ной, исполнительной и судебной власти. Только прямо указанные в конституции и другом законе полномочия составляют правовой ста­тус органов государства.

Конституционные правоотношения включают разнообразные, не лишенные особенностей объекты, материальные и нематериальные, по поводу которых субъекты вступают в определенные правовые связи. По существу, это те явления, предметы окружающего мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязаннос­ти. Это основы конституционного строя; человек, его права и свободы; интересы общества и государства; полновластие и самоуправление на­рода; национальный и государственный суверенитет, федерализм; де­мократия, идеологическое и политическое многообразие, многопар­тийность; право и законность; мир и международное сотрудничество и др. Конституция содержит широкий перечень объектов конкретных конституционных правоотношений. Объекты конституционных пра­воотношений играют важную роль в обеспечении связи между их участниками, в реализации ими своих законных интересов. Объек­ты — необходимый структурообразующий элемент конституционных правоотношений.

Конституционные правоотношения специфичны по своему содер­жанию.

Содержание конституционного правоотношения едино, вместе с тем оно не одномерно, имеет сложную структуру. Условно в конститу­ционном правоотношении можно выделить юридическое и матери­альное содержание. Это отвечает общепризнанной в науке точке зре­ния, в соответствии с которой правоотношение характеризуется един­ством формы и содержания и потому в нем наряду с юридическим содержанием (права и обязанности) выделяется материальное содер­жание — фактическое поведение участников общественных отно­шений.

Конституционное правоотношение есть волевое отношение, в ко­тором общая воля, выраженная в норме, является волей его участни­ков. Поэтому, подчеркивая значение субъективных прав и обязанностей, роль индивидуальных волевых актов, следует помнить о приоритете воли законодателя, недопустимости подмены ее волей и интересами субъектов индивидуальных правоотношений. Волевое содержание правоотношений связано прежде всего с государственной волей, выра­женной в конституционных нормах, и лишь затем с субъективной волей их участников.

В конкретных конституционных правоотношениях субъективное право представляет собой допустимую и гарантированную конститу­цией возможность определенного поведения лица, наделенного этим правом, а обязанность — установленную конституционными нормами необходимость действий лица, на которое данная обязанность возло­жена. Если субъективное право — мера возможного или дозволенного поведения самого управомоченного в целях удовлетворения его инте­ресов, то юридическая обязанность является мерой должного поведе­ния, которой лицу предписано следовать в соответствии с требования­ми управомоченного. Предоставленная управомоченному мера дозво­ленного поведения обеспечивается государством путем создания необходимых для этого условий (выделение материальных ресурсов, установление соответствующих процедур, возложение юридических обязанностей на других лиц с указанием ответственности за их ненад­лежащее исполнение и т.д.).

Юридическое содержание общих конституционных правоотноше­ний проявляется через конституционный статус, конституционное состояние их участников. Здесь может и не быть поименной индиви­дуализации, исчерпывающего перечня субъектов. Конституция не ог­раничивается закреплением общего правового статуса, состояния субъектов, нередко она наделяет их конкретными полномочиями на совершение определенных действий.

Юридические обязанности участников конституционных правоот­ношений неоднородны. Среди них можно выделить те, которые явля­ются всеобщими и в равной мере касаются всех субъектов; свойствен­ны определенному виду субъектов; имеют конкретного адресата.

Возникновение, изменение и прекращение конституционных пра­воотношений связаны с юридическими фактами — жизненными явле­ниями и обстоятельствами, которые определенным образом выраже­ны вовне и несут в себе информацию о состоянии общественных отно-

2 - 4449

шений, входящих в предмет конституционного регулирования. Юри­дические факты вызывают предусмотренные конституционными нор­мами правовые последствия и как бы вводят субъективные права и обязанности в механизм конституционного регулирования, наполня­ют реальным юридическим содержанием конституционные правоот­ношения.

Основанием возникновения общих конституционных правоотно­шений служит появление соответствующего субъекта, его конституи-рование, особое юридическое состояние, в котором он находится. Это также факты обобщающего свойства, сущностного порядка, например, провозглашение Российской Федерации демократическим федера­тивным правовым государством с республиканской формой правле­ния (ст. 1), установление ее светского характера и отделение религи­озных объединений от государства (ст. 14). Конкретные конституци­онные правоотношения нуждаются в фиксированных, более точно очерченных юридических фактах.

Юридические факты подразделяются на юридические события и юридические действия. Наступление событий не зависит от воли людей, однако указание на них в конституционных нормах придает им юридическую значимость, связывает с ними меру возможного и долж­ного поведения соответствующих субъектов. Среди юридических со­бытий назовем достижение установленного возраста; наступление или истечение определенного срока. События не только выполняют свою служебную роль в конституционных правоотношениях самостоятель­но, но и выступают наряду с действиями в качестве элементов слож­ного юридического состава. Действия выражают волевое поведение субъектов и соотносятся с требованиями конституционных норм. Действия делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные — это действия, аккумулирующие социальную активность субъектов и отражающие процесс их целеустремленной позитивной деятельности, поддерживаемые и стимулируемые конституцией. Неправомерные (конституционные деликты) — действия, совершаемые вопреки кон­ституционным предписаниям, поэтому осуждаемые обществом и го­сударством.

В свою очередь правомерные юридические действия с учетом осо­бенностей целевой направленности субъектов на результаты действий делятся на юридические акты и юридические поступки. В системе кон­ституционных правоотношений их роль значительна. С изданием, на­пример, юридических актов связано возникновение подавляющего большинства конституционных правоотношений, в которых участву­ют органы государственной власти и их должностные лица. Реализа­ция ими своей компетенции, как правило, требует принятия соответ­ствующих юридических актов. Аналогичные свойства юридических фактов приобретают решения таких специфических субъектов, как народ, нация. Это, например, должным образом оформленные резуль­таты выборов, референдума. Юридические поступки представляют собой преимущественно такие правомерные действия, в которых воля субъектов не направлена на достижение определенных результатов (иногда находящихся вне права), порождающих конкретные правовые последствия. Юридические поступки — не только действия граждан; юридические поступки могут совершать и другие субъекты. Качества­ми юридического поступка обладают «инициатива», «представление», «предложение» государственных органов, должностных лиц.

Прямые указания на неправомерные действия содержатся в кон­ституции сравнительно редко, это задача главным образом текущего законодательства. Конституционными деликтами будут как издание актов, противоречащих Конституции РФ либо нарушающих установ­ленную иерархию между ними, так и многие действия, противополож­ные тем, которые признаны Конституцией правомерными, несоблюде­ние конституционных запретов и т.д.

Значительный научный и практический интерес представляет во­прос о типологии конституционных правоотношений. Выделение общих и конкретных конституционных правоотношений не исчерпы­вает их многообразия и специфики. Классификация возможна и по другим основаниям.

Так, в соответствии с особенностями выполняемых конституцион­ными нормами регулятивных функций возникают учредительные, правоустановительные, охранительные правоотношения. Отличи­тельными чертами обладают и те правоотношения, в рамках которых осуществляется функция социально-нормативной ориентации (про­граммная, целеполагающая). Как и учредительные, это главным обра­зом общие конституционные правоотношения. Правоустановитель­ные являются преимущественно конкретными правоотношениями с указанием субъективных юридических прав и обязанностей их участ­ников. Перечисленные виды регулятивных конституционных право­отношений, в отличие от охранительных правоотношений, возникают на основе правомерного поведения их участников и составляют нор­мальную, естественную ткань конституционного правопорядка.

Охранительные конституционные правоотношения не имеют ши­рокого распространения. Они возникают прежде всего вследствие не­правомерного поведения субъектов как негативная реакция на это со стороны государства. Посредством таких отношений реализуются меры юридической ответственности, меры защиты субъективных прав и законных интересов, превентивные средства государственного при­нуждения. Охранительные правоотношения направлены на вытесне­ние из жизни общества чуждых ему отношений и устранение связан­ных с ними последствий. В системе охранительных правоотношений реализуются нормы, подобные, например, тем, которые предусмотре­ны в ч. 1 ст. 35, 52, 53, ч. 3 ст. 115 Конституции России. Преимущест­венно в рамках конституционных охранительных правоотношений происходит деятельность конституционных судов, направленная на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод чело­века и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия конституции.

В качестве разновидности конституционных охранительных пра­воотношений можно выделить гарантирующие правоотношения, опосредующие наиболее высокую ступень защиты конституционных ценностей.

С делением конституционных норм на материальные и процессу­альные связано возникновение и соответствующих конституционных правоотношений. Содержание материальных правоотношений состав­ляют выражающие интересы конституционных субъектов права и обязанности, которыми они наделены для осуществления возложен­ных на них функций. Именно в материальных (заметим, наиболее распространенных) правоотношениях заключается существо разреша­емых конституционных дел. Процессуальные правоотношения носят производный, вторичный характер. Они возникают в связи с соблюде­нием процедуры, процессуальных форм осуществления прав и обя­занностей конституционных субъектов, опосредуют порядок разреше­ния конституционных дел.

Типология конституционных правоотношений, несомненно, отра­жает специфику объектов конституционного регулирования, в связи с чем могут быть выделены такие их разновидности, которые связаны с основами конституционного строя, правами и свободами человека и гражданина, национальным и территориально-государственным (фе­деративным) устройством, государственной властью и ее организа­цией (государственными органами), местным самоуправлением.

Конституционные правоотношения по способу индивидуализации объектов можно разделить на относительные и абсолютные. В отно­сительных конституционных правоотношениях точно, «поименно» определены все их участники — и управомоченные, и обязанные лица. В таких правоотношениях могут участвовать как две, так и большее число сторон. Причем увеличение числа участников правоотношений не меняет их сути: каждому праву одной стороны соответствует обя­занность другой стороны, заранее известной. В абсолютных конститу­ционных правоотношениях точно определена лишь одна сторона —

носитель субъективного права. Обязанными в этих правоотношениях выступают все другие лица, «всякий и каждый». Они не должны пре­пятствовать управомоченным лицам осуществлению их субъективно­го права.

Конституционные правоотношения бывают активного и пассив­ного типа. Конституционные правоотношения активного типа скла­дываются на основе обязывающих норм и для своего существования требуют от лиц совершения положительных действий, без которых интересы управомоченного не могут быть удовлетворены. Конститу­ционные правоотношения пассивного типа складываются на основе управомочивающих и запрещающих норм (рассматриваемых в един­стве) и характеризуются тем, что положительные действия соверша­ются управомоченным лицом (имеет право на положительное дей­ствие), а на обязанное лицо возлагается обязанность воздержаться от определенного поведения. Интересы управомоченного лица удов­летворяются его же действиями, обязанности в этих правоотноше­ниях выполняют как бы «оградительную» роль. На обязанное лицо не возлагается обязанность по совершению активных положитель­ных действий, оно лишь не должно осуществлять определенное по­ведение.

Классификация конституционных правоотношений допустима и по другим основаниям: по субъектам (принимая во внимание их спе­цифику и с учетом различных сочетаний); по продолжительности дей­ствия (правоотношения, действующие в течение неопределенного срока, — имеют наибольшее распространение, и правоотношения с ог­раниченным сроком действия). Правомерно говорить о сложных и простых, вертикальных и горизонтальных конституционных правоот­ношениях. Специальный анализ типологии конституционных право­отношений позволит выявить и другие разновидности, более глубоко и рельефно раскрывающие особенности этих отношений.