§ 2. Конституционные (конституционно-правовые) нормы: понятие, особенности, виды

Будучи разновидностью правовых норм, конституционные нормы обладают их основными свойствами, равно как общими признаками, присущими социальным нормам вообще.

Конституционные нормы устанавливают меру поведения социаль­ных субъектов и меру их прав и обязанностей (с различной степенью обобщенности), меру государственного регулирования общественных отношений. Они служат особым инструментом измерения социаль­ных ценностей и социальной ответственности, распределения и охра­ны социальных благ. Конституционные нормы содержат единый мас­штаб оценки поведения субъектов права, исходят из необходимости равного подхода к каждому из них. Существование единых для всех требований конституции — важная предпосылка юридического равен­ства субъектов права.

Конституционные нормы имеют особые связи с государством, по­скольку их установление и реализация, как и других правовых норм, в конечном итоге невозможны без него. Несмотря на то что конституци­онные предписания в большинстве случаев исполняются добровольно, они не утрачивают своего государственно-принудительного характе­ра. Их осуществление не только достигается на основе «самодисцип­лины», не только поддерживается разнообразными общественными средствами, но и охраняется принудительной силой государства.

Конституционные нормы, как и все правовые нормы, формулиру­ют общеобязательные правила (масштабы, варианты) поведения, рас­считанные на определенные условия. Общий характер конституцион-

ных предписаний предполагает обязательную однозначность поведе­ния неперсонифицированных, хотя и конкретных для данного вида, субъектов, оказавшихся в юридически одинаковой ситуации. Это соз­дает возможность многократной реализации конституционных норм вследствие повторяемости регулируемых ими общественных отноше­ний. Последние, предопределяя характер конституционных норм в ос­новных, главных моментах, не исчерпывают особенностей их юриди­ческой природы. Важно не только то, какие общественные отношения регулируются конституционными нормами, но и то, каким образом, по каким каналам и с какой целью конституционные нормы воздейст­вуют на общественные отношения.

Особенности конституционных норм проявляются в характере вы­полняемых ими функций. Хотя понятия «функции конституции» и «функции конституционных норм» не совпадают полностью (как вы­ражения свойств части и целого), такая постановка вопроса правомерна. Ведь конституционные нормы выступают в качестве материальных носителей функций конституции. Функции не только раскрывают сущность и социальное назначение конституции, но и характеризуют основные направления ее воздействия на общественные отношения. Они указывают на служебную роль конституции.

Собственно юридический аспект действия конституции проявля­ется в ее регулятивных функциях, к которым относятся учредитель­ная, правонаделительная, охранительная функции и функция соци­ально-нормативной ориентации (программная, целеполагающая). Это соответствует особенностям назначения конституции. Одни социаль­ные связи и явления конституция призвана закреплять; для других — она служит непосредственным основанием их возникновения и разви­тия; она охраняет общественные отношения; провозглашая цели об­щественного развития, конституция выступает в качестве своеобраз­ного нормативного ориентира.

Учредительная функция конституции выражается в признании и юридическом оформлении важнейших социально-экономических и политических институтов общества, устойчивости системы общест­венных отношений, в сохранении и упрочении основополагающих начал организации общества и государства. Именно эту функцию пре­имущественно выполняют нормы, закрепляющие основы конституци­онного строя. Вместе с тем учредительная функция не исчерпывается только фиксированием и переводом общественных отношений в пра­вовую форму. В ряде случаев конституционные нормы выполняют роль фактического и правового учредителя.

Правонаделительная функция конституции раскрывает позитив­ный аспект конституционного воздействия и имеет своим назначени­ем установление основ правового статуса определенной категории субъектов права и обеспечение связей между ними. Такую функцио­нальную нагрузку несут те конституционные предписания, которые предусматривают права и позитивные требования к участникам регу­лируемых отношений. Конституционные нормы, выполняющие дан­ную функцию, реализуются как в общих, так и в конкретных правоот­ношениях. Преобладающей формой реализации указанных норм в деятельности государственных и общественных органов, их должност­ных лиц выступает применение.

Спецификой целей и средств воздействия отличается охранитель­ная функция конституции. Эта функция, во-первых, характеризует кон­ституцию с точки зрения направленности ее норм на защиту основ кон­ституционного строя и присущих обществу и государству институтов, во-вторых, указывает на механизм ее «самообеспечения», «самозащиты». В широком смысле охранительная функция реализуется конституцией в целом, а в узком смысле — через содержащиеся в ней специализирован­ные нормы либо их структурные элементы. Охранительная функция осуществляется в различных формах, с использованием разнообраз­ных приемов и средств воздействия на общественные отношения. Вы­ражением охранительной функции конституции служит закрепление в ней принципа законности, придание ему всеобщего, универсального и обязательного характера. Охранительная функция конституции проявляется в установлении ее верховенства в системе нормативных правовых и правоприменительных актов, ответственности как систе­мы и способов охраны и защиты данного вида общественных отноше­ний, а в ряде случаев и конкретных санкций.

Функция социально-нормативной ориентации проявляет творчес­кие, стимулирующие свойства конституции. Она предполагает уста­новление целей и задач развития общества и государства. Конститу­ция выступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации. Сформули­рованные в ее нормах цели определяют генеральное направление раз­вития системы общественных отношений в границах наиболее целесо­образной с точки зрения государства программы ее преобразования, служат критерием оценки социальных процессов. Программно-целе­вые нормы конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регули­рование, определяют требования к возникновению новых обществен­ных отношений.

Конституция решает не только чисто юридические, но и более ши­рокие социальные задачи, включает немало положений, в которых по­литическое содержание доминирует.

С политической оценкой конституционных норм тесно связана их идеологическая характеристика. Конституция выступает своеобраз­ным средством идеологического воздействия на общество. В любой конституции всегда присутствует идеологический вектор. При этом она не должна предписывать в качестве государственной, обязатель­ной идеологию какого-либо класса (классов) либо иной социальной общности, тем более — индивидуальную. Конституционные нормы за­крепляют многие демократические ценности, создают необходимые условия для усвоения и активного использования их гражданами, ориентируют культуру, науку, образование, искусство на формирова­ние свободной личности. Конституция рассматривает некоторые права и обязанности граждан в контексте их нравственного долга.

Все функции конституции выполняют свою роль, находясь в рам­ках системы. Но применительно к воздействию конституционного права на другие отрасли можно сказать, что конституция осуществля­ет системообразующую функцию, служит стержнем правовой системы, обеспечивающим ее сбалансированность. Интеграционные свойства, проявляющиеся в системообразующей функции конституции, выра­жаются в том, что те или иные конституционные нормы, вовлекая в свою орбиту подчас несколько институтов одной отрасли права, а не­редко и нескольких его отраслей, приводят в действие весь правовой комплекс, отраслевая принадлежность компонентов которого как бы отступает на второй план. Решающее значение приобретает единство правовых норм, а не дифференциация их по различным отраслям права.

Внешний аспект системообразующей функции конституции про­является в том, что ее нормы обеспечивают согласованность требова­ний системы права, его отраслей с императивными нормами совре­менного международного нрава; указывают на имплементацию (вхож­дение) норм международного права внутри системы национального права.

Одним из признаков, присущих исключительно конституционным нормам, является их высшая юридическая сила. Обычные законы, иные нормативные правовые акты, а также правоприменительные акты должны соответствовать конституции, любые коллизии решать­ся в ее пользу; точное и неукоснительное соблюдение конституции должно служить эталоном поведения для всех государственных орга­нов, должностных лиц и граждан. Высшая юридическая сила консти­туции не означает, что ей свойственна наибольшая из всех правовых актов степень обязательности.

Одним из признаков, определяющих специфику конституционных норм, является их стабильность. Она обусловлена устойчивостью тех общественных отношений, которые регулирует конституция, и пред­полагает действие ее в течение длительного исторического периода развития государства и общества. Уровень стабильности конституци­онных норм во многом зависит от того, насколько оптимально опреде­лен их предмет. Он должен исключать не отражающие устойчивых тенденций развития отношения. Стабильность действующей консти­туции обеспечивает, как правило, жесткий порядок внесения консти­туционных поправок и пересмотра ее положений.

Некоторые особенности конституционных норм связаны с их структурой. Среди отечественных ученых распространено мнение, что обязательными элементами каждой правовой нормы, образующими в единстве ее структуру, являются гипотеза, диспозиция и санкция. Они выражают соответственно условия, при которых правовая норма подлежит применению; собственно правило поведения; указания на последствия, наступающие в результате невыполнения или ненадле­жащего выполнения предписаний правовой нормы. Но о трехчленной структуре конституционной нормы можно говорить лишь как о ее общей модели, включающей максимальное число элементов. Структу­ра одних конституционных норм соответствует данной модели, струк­тура других — представлена в виде ее различных модификаций. При­чем если гипотеза и санкция не обязательны во всех конституционных нормах, то диспозиция присутствует в каждой конституционной норме, поскольку определяет само ее существование.

Подавляющее число конституционных норм содержит только дис­позицию. Она выполняет основную нагрузку в регулирующем воздей­ствии на общественные отношения.

Что касается санкции, то представляются возможными две ее ин­терпретации. В узком значении санкция — это предусмотренные непо­средственно в правовой норме юридические последствия (как прави­ло, меры государственного принуждения), применяемые в случае ее нарушения. Следовательно, только в том случае, если санкция закреп­лена в самой конституционной норме, она становится ее структурным элементом. Во всех остальных случаях можно говорить о санкции лишь в широком смысле этого слова, имея в виду тот бесспорный факт, что государство всегда оставляет за собой возможность добиться в принудительном порядке осуществления правовой нормы. Отсутст­вие санкции непосредственно в конституционных нормах не означает, что невозможно принуждение в случае их нарушения — отсутствие санкций говорит лишь о специфике использования государственного принуждения — посредством иных правовых норм.

В российской Конституции конституционные санкции связаны с ретроспективной ответственностью и заключаются главным образом в отрицательной государственно-правовой оценке отклоняющегося по­ведения и наступлении неблагоприятных последствий для соответст­вующих субъектов: отрешение от должности Президента РФ (ст. 93); отставка Правительства РФ в случаях выражения ему недоверия либо отказа в доверии Государственной Думой (ч. 3 и 4 ст. 117); освобожде­ние от занимаемой должности (п. «д», «к», «л», «м» ст. 83), заметим, что оно может и не быть санкцией. Конституционные санкции могут состоять в устранении конституционных нарушений: отмена актов (ч. 3 ст. 115); приостановление действия актов (ч. 2 ст. 85); запреще­ние применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15); лише­ние силы актов или их отдельных положений, признанных неконсти­туционными, а также недопустимость введения в действие и примене­ния международных договоров Российской Федерации, признанных не соответствующими Конституции РФ (ч. 6 ст. 125); обеспечение го­сударством потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба (ст. 52); возмещение государством каждому вреда, причиненного незаконны­ми действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Для конституции вообще часто ха­рактерен отсылочный способ определения ответственности (санкций) за нарушение содержащихся в ней положений.

Все конституционные нормы обладают единством с точки зрения их основного назначения, роли и места в механизме правового регули­рования. Однако в силу того, что они регулируют разнообразные (в рамках определенного уровня общности) отношения, они не могут не иметь некоторые отличительные свойства, которые обеспечивают выполнение ими своих специфических функций. Вместе с тем одни и те же признаки существуют у ряда конституционных норм. Это соче­тание общего и особенного делает возможным объединение конститу­ционных норм в группы.

В качестве оснований объединения конституционных норм могут быть: объект конституционного регулирования; особенности выпол­няемой нормой роли в механизме конституционного регулирования; содержание выполняемых функций; назначение предписания консти­туционной нормы; степень определенности предписания; характер обязательности предписания; объем регулируемых общественных от­ношений; иерархия конституционных норм; круг субъектов права, на которых распространяется действие конституционной нормы; преде­лы действия нормы во времени и др.

Первую группу составляют конституционные нормы, которые, раскрывая основы конституционного строя, закрепляют суверенитет, полновластие народа, гарантии и главные формы его осуществления;

провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью; оп­ределяют характер, место и роль государства в обществе, основные задачи и функции государства, принципы организации государствен­ной власти; устанавливают назначение и гарантии местного самоуп­равления. Нормы этой группы отличаются своеобразием. Они регули­руют общественные отношения в предельно широком диапазоне и участвуют в осуществлении всех основных функций конституции с явным доминированием учредительной. Отсюда в этой группе преоб­ладание норм общерегулирующего действия.

Ко второй группе относятся конституционные нормы, объектом регулирования которых являются права и свободы человека и граж­данина. Эти нормы закрепляют равноправие, основные личные права и свободы, политические права и свободы, социально-эко­номические права; гарантии основных прав и свобод, основные обязанности как граждан, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Нормы этой группы, как правило, имеют предостави-тельно-обязывающий характер и, несмотря на высокую степень обобщенности, оказывают конкретно-регулирующее воздействие на общественные отношения.

В третью группу входят конституционные нормы, закрепляющие федеративное или унитарное устройство государства, его суверенитет, государственную и территориальную целостность. Данные нормы оп­ределяют состав, статус и государственные символы федерации, а также статус субъектов федерации с указанием их предметов ведения и полномочий. Сообразно этому внутри группы могут быть выделены достаточно самостоятельные правовые общности.

Самый крупный блок конституционных норм — нормы, адресо­ванные государственной власти, ее организации, государственным ор­ганам, — наиболее полно выражает природу, специфику конституци­онного регулирования в целом. В нем весьма отчетливо просматрива­ются все уровни систематизации конституционных норм, процессы их интеграции и дифференциации, разнообразие приемов и средств воз­действия на общественные отношения, форм взаимосвязи. Очевидная специализация на выполнении правонаделительной функции, однако, не контрастирует резко с «занятостью» других конституционных функций. Включение в одну большую группу разнообразных консти­туционных норм оправданно, поскольку отвечает пониманию государ­ственного аппарата как целостной системы, а не как простого объеди­нения (совокупности) государственных органов.

Отдельную, четвертую, группу образуют нормы, содержащие принципиальные конституционные решения относительно местного управления и самоуправления. Речь идет главным образом об уста­новлении целей, задач, основных начал организации и гарантий мест­ного управления и самоуправления.

В конституции имеются нормы, выполняющие «служебную» роль. Они, в частности, предусматривают порядок внесения конституцион­ных поправок, пересмотра конституции.

В соответствии с ролью, выполняемой в механизме конституцион­ного регулирования, можно выделить материальные и процессуальные конституционные нормы. Материальные нормы выражают содержа­ние деятельности государственных органов и других субъектов, опре­деляя их правовое положение, компетенцию и т.п. Процессуальные нормы закрепляют порядок осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуаль­ных) форм реализации материальных норм. Процессуальные нормы представлены в конституции как бы в незавершенном виде. Конститу­ция предусматривает лишь основные элементы процессуальной рег­ламентации, которая конкретизируется текущим законодательством.

В зависимости от особенностей содержания выполняемых функ­ций различаются правонаделительные и правоохранительные консти­туционные нормы. Правонаделительные нормы устанавливают пози­тивные юридические права и обязанности. Правоохранительные слу­жат целям гарантирования первых, охраны и защиты на случай возможного нарушения и направлены на регламентацию мер юриди­ческой ответственности, а также специфических государственно-при­нудительных мер защиты субъективных прав, включая конституцион­ные гарантии. Автономность гарантирующих норм столь очевидна, что они могут быть выделены в самостоятельную, обособленную группу.

Конституционные нормы различаются по характеру основного на­значения своих предписаний. В зависимости от того, предписывают ли они определенное обязательное поведение, содержат запрет опре­деленного поведения или же допускают его, предоставляя уполномо­ченным субъектам возможность самим решать, следует ли воспользо­ваться этим правом, конституционные нормы можно разделить на обязывающие, запрещающие и управомочивающие.

По степени определенности правил поведения конституционные нормы делятся на конкретно-регулятивные и общерегулятивные (де­финитивные). Характерной чертой первых является то, что в них ука­зываются конкретное правомочие, обязанность или запрет на опреде­ленный вид поведения. Дефинитивные нормы определяют правовые цели, принципы, понятия или категории, имеющие юридическое зна­чение. Правило поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах.

Различный характер (не степень!) обязательности предписаний, содержащихся в конституционных нормах, служит основанием для деления их на императивные, диспозитивные и альтернативные. В этом ряду с известной долей условности могут быть выделены также поощрительные нормы.

Императивным нормам присуща строгая категоричность, исклю­чающая какие-либо отступления от сформулированного в них прави­ла, в этих нормах не допускается замена предписаний по усмотрению участвующих в применении лиц иными условиями их поведения. Особенностью диспозитивных норм является то, что предусматривае­мое ими определенное правило поведения осуществляется лишь по­стольку, поскольку участники отношений не выработали иных усло­вий своего поведения. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Поощри­тельные нормы фиксируют определенную заинтересованность госу­дарства в осуществлении гражданами и их объединениями общест­венно полезной деятельности, а также устанавливают меры, стимули­рующие достижение самых высоких результатов.

В связи с тем что общественные отношения, регулируемые консти­туционными нормами, неодинаковы по своему объему, указанные нормы можно классифицировать на общие, специальные и исключи­тельные. Общие нормы регулируют все или несколько видов общест­венных отношений. Среди конституционных норм число их достаточ­но велико. Характерной чертой специальных норм является то, что область их применения уже, чем общих норм, они регулируют лишь определенный вид отношений данного рода либо имеют специальное назначение. Особенность исключительных конституционных норм со­стоит в том, что они определяют некоторые изъятия из правил, содер­жащихся в общих или специальных нормах.

По действию во времени следует различать конституционные нормы, которые действуют в течение неопределенного срока, и нормы с ограниченным сроком действия.

Конституционные нормы могут классифицироваться и по другим основаниям.