Глава XXII конституционно-правовые основы местного управления и самоуправления

§ 1. Понятие местного самоуправления и его системы

Местное самоуправление — разновидность местного управления и одновременно как бы антипод всякому управлению извне, поскольку это — самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами «сверху», через представителей каких-либо структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправле­ние граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправ­ление — самоорганизация населения и управление его внутренними делами.

В конституциях современных государств закреплено и гаранти­ровано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие ко­торого зависит от целого комплекса исторических, географичес­ких, политических, экономических и других особенностей террито­рии. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Термин «самоуправление» многозначен. В толковом словаре СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дается, например, следующее опреде­ление: «Самоуправление... 1. То же, что автономия. 2. Внутреннее, сво­ими собственными силами управление делами в какой-н. организа­ции, коллективе...»¹.

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин «selbstver\valtung» — самостоя­тельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власти и смысла) понятия: «self-government» — самоуправление, «local government* — местное управление, «self-ad-

Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.. 1998. С. 695.

m inistrations* — местная администрация. Во Франции наряду с мест­ным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, — префекты, супрефекты. Но сам тер­мин «самоуправление» не используется, и ему соответствует понятие децентрализации. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы предста­вителей от населения в местные органы и предоставление местным органам широкого круга полномочий.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением подразуме­вает право и действенную способность местных органов самоуправле­ния регулировать и управлять в рамках закона, под собственную от­ветственность и в интересах населения значительной частью общест­венных дел⁷.

В большинстве цивилизованных стран в крупных административ­но-территориальных единицах, в пределах составляющих их террито­рий, вплоть до низового звена (небольших городов, деревень, прихо­дов, коммун и т.д.) публичная власть реализуется не государственными органами, а местным населением непосредственно или образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначае­мыми должностными лицами.

Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. На муниципальном уровне управляющая система, следовательно, непосредственно связа­на с объектом управления, который является общим для местного на­селения⁸.

В связи с этим в местном самоуправлении парламентский прин­цип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не­применим. Вот почему в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены как корпорации публичного и частного права, т.е. учреждения, обладающие правами публичного уч­реждения (субъекта административно-правовых отношений) и права­ми юридического лица (США, Великобритания и др.). В такой право­способности муниципального образования и проявляется его пра­вовая природа как организации публичной власти на местах. И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого ин­

статута были различными в соответствующих странах, в целом их по­литико-юридическая сущность и функции одинаковы повсеместно. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от вли­яния английского местного самоуправления на формирование формы правления в Великобритании. Однако в настоящее время эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (террито­риальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, при­нимаемых в пределах своей компетенции.

Англосаксонская модель самоуправления вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми посте­пенно «встраивалось» в государственную вертикаль управления стра­ной. Начиная с Вильгельма Завоевателя самоуправляющимся англо­саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собст­венном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверя­лись все стороны управленческой деятельности вплоть до осущест­вления судебно-полицейских функций⁹.

Эта модель получила более широкое распространение в мире, чем континентальная европейская муниципальная система. Основ­ными чертами рассматриваемой модели являются: относительная самостоятельность ее от центральной государственной власти, неза­висимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах представителя государства, опекающего деятельность муниципальных органов. В Великобритании и США правовую основу деятельности и компетенции муниципалитетов со­здают парламенты и другие законодательные органы (легислатуры штатов в США). Эта модель позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеохватывающий кон­троль за деятельностью должностных лиц и муниципальных совет­ников во всех вопросах местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, работники которой в полном своем составе (включая ее главу) являются наемными, получают жалованье от муниципалите­та. В принципе, не подчиняясь центральному правительству, все му­ниципалитеты как корпорации публичного права имеют широкие

правовые возможности обращаться в парламент с ходатайством о принятии закона о конкретном муниципалитете, о решении вопроса налоговой ставки отчисления в местный бюджет, об изменении сис­темы дотаций и других централизованных источников формирова­ния местных бюджетов и т.д.

Однако будучи относительно автономны от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся иод жестким судебным кон­тролем в соответствии с доктриной inter vires (функционирование му­ниципалитетов в пределах своей компетенции, закрепленной в пози­тивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы своей компетенции). Санкции по искам к муниципалите­там могут быть очень жесткими, особенно если речь идет о нарушении муниципалитетом и его чиновниками основных прав и свобод граж­дан.

Система местного самоуправления РФ «впитала» очень много черт англосаксонской модели самоуправления.

В государствах континентальной Европы сложилась система мест­ного самоуправления на принципиально иных началах. Основные элементы континентальной муниципальной модели, ее элементы и осо­бенности правовой формы ее существования в значительной мере были апробированы в течение длительного периода эволюции Рим­ского античного государства.

В процессе формирования единого централизованного государства от древней республики до абсолютной монархии неримское население городов и колоний упорно добивалось политического и гражданского равноправия с римскими гражданами. Особенно остро стоял вопрос о политическом равноправии, ибо последнее неизмеримо расширяло возможности населения других общин — municipes (неримских граж­дан) для участия не только в общественно-государственной жизни, но и в торгово-экономическом обороте на основе постоянно развивающе­гося римского частного права. Поскольку италийские и другие общи­ны и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его суще­ствования как центра государства, то они тоже требовали от него ПОЛ­НОГО объема гражданских прав и свобод.

Однако вплоть до падения античного Рима борьба эта была безус­пешной. Даже после распространения римского права на всю террито­рию Римской империи города и общины за пределами Рима остались в качестве municipium — не имеющими политических прав. Более того, они были лишены какой-либо политической власти даже при осуществлении незначительной юрисдикции, которая полностью под­чинялась назначаемым римским магистратам. Последние все более жестко проводили в жизнь нормы римского права и предписания рим­

ских государственных органов и должностных лиц. Причем расширя­лась не только их административная компетенция, но и судебная власть. Муниципальные магистраты, окончательно лишенные поли-цейско-судебной власти, все больше превращались в туземные органы управления, основной целью которых было выполнение государствен­ных обязанностей перед Римом (поставка рекрутов, уплата налогов, снабжение Рима продовольствием и т.д.) и руководство общиной. Вся юрисдикция осуществлялась назначаемым Римом префектом или другим чиновником¹. Ко времени завоевания империи варварами римские чиновники стали государственными магистратами для всех муниципиев. Причем муниципальные управленцы находились в их полном подчинении. Таким образом, были заложены юридические (римскими нормативными актами) и политические основы взаимо­действия между центральной (государственной) и местной (муници­пальной) властями при жесткой опеке последней представителями го­сударства на местах.

Характерной особенностью этой системы является «изъятие» из общин сложившейся в них публичной власти (лишение их права нор­мотворчества, превращение местной юрисдикции в функцию исклю­чительно государственной власти, жесткая опека их деятельности со стороны правительственных чиновников и т.д.). Эта система получила название континентальной и тоже широко распространилась благода­ря колониальной экспансии Франции и Германии; но и в рамках дан­ной системы местного самоуправления муниципалитеты играют боль­шую роль в политической жизни государства, в решении проблем ад­министративно-правового характера в пределах соответствующих территориальных образований.

К важнейшему принципу организации и деятельности муниципа­литетов относятся их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует. История показывает, что муници­палитеты всегда служили оплотом в борьбе центральной власти про­тив феодального сепаратизма, на их основе выросла государствен­ность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.

В принципе формирование централизованного государства всегда означало все большее «перемещение» в центр от общин функций пуб­личной власти (нередко и насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспе­

чивать реализацию юридических велений центра. «Остаток» публич­ных полномочий у органов местного самоуправления, их подкон­трольность центральной власти определяли и определяют степень де­мократизма самоуправления и его автономии.

Местное территориальное самоуправление имеет прямое отноше­ние к проблеме организации народовластия в государстве. Государст­во, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает реали­зацию данного интереса прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение зако­нов осуществляется соответствующими органами, в том числе и орга­нами населения городов, районов и других поселений. Последние со­единяют эту деятельность с конкретными интересами местного насе­ления, более того, население может быть основным субъектом этой государственной работы. Следовательно, местное население может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является первой характерной чертой муни­ципального управления.

Вторая характерная черта муниципального управления вытека­ет из первой. Государственно-правовая природа местного самоуп­равления определяется не только децентрализацией публичной власти, но и организацией государственной власти вообще, что яв­ляется более значимой проблемой. Самоуправление должно быть в функциональном отношении весьма результативным. Особую роль в решении этого вопроса призвано сыграть законодательство о мест­ном самоуправлении. На данном этапе формирования системы местного самоуправления должны быть весьма высокими полити­ческая активность населения, его самоорганизация. Известно, что самоуправление невозможно без юридически оформленных инсти­тутов, без соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц и организаторской деятельности депутатов пред­ставительных органов муниципалитетов.

Можно представить, что для существования местного самоуправ­ления на территории нужны определенные условия, а именно:

круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами;

инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно ре­шать эти проблемы;

правовая база (конституция, законодательство и устав органа местного самоуправления), дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление;

финансово-бюджетные возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

четкое разграничение собственности между органом местного самоуправления и государственными органами;

согласование местных интересов с региональными и общегосудар­ственными;

наличие квалифицированных кадров, способных профессиональ­но реализовать функции управления;

географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические условия и др.).

Перечень этих наиболее общих условий в зависимости от местных особенностей может быть изменен (сокращен либо расширен). Так, для крупного города географические условия и наличие квалифици­рованных кадров не являются актуальными, а для малонаселенных территорий или слаборазвитых стран эти факторы могут стать суще­ственными.

Обобщая изложенное, можно дать определение понятию «мест­ное самоуправление». Местное самоуправление — это самостоя­тельная деятельность граждан (под свою ответственность и в со­ответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы мест­ного самоуправления значительной части вопросов местного значе­ния в интересах населения данной территории с учетом развития всего общества.

В России местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Феде­рации¹. Оно организационно обособлено от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, как бы «продолжает» их деятельность на местах.