Раздел VII

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Глава 18. Контроль за субъектами административного права

§ 1. Сущность контроля и его виды

1.1. Понятие и назначение контроля за субъектами административного права

Субъекты административного права— это участники адми­нистративно-правовых отношении, наделенные соответствующи­ми правами и обязанностями. Их статус определяется нормами административного нрава. Следовательно, они могут действовать в сфере указанных отношений только в рамках дозволенного, в соответствии с действующим законодательством. Выявить такое соответствие можно только путем осуществления контроля.

Контроль помогает выявить недостатки в содержании прини­маемых решений, в организации и стиле работы носителей ис­полнительной власти, изучить качества работников, дисциплини­рует субъектов административного права.

Контроль осуществляется не только и государственном уп­равлении, а следовательно, за субъектами, его реализующими, но и за иными участниками административно-правовых отношений, в том числе: гражданами, негосударственными организациями. индивидуальными предпринимателями. Например, контроль за соблюдением правил дорожного движения, санитарных, противо­пожарных, таможенных правил и т.п.. исполнителями которых являются и граждане, и индивидуальные предприниматели. Ко­нечно, наиболее широкое применение имеет контроль за носите­лями исполнительной власти, которые своей нераспорядитель­ностью или ненадлежащей распорядительностью могут не просто нарушить законность, но причинить значимый ущерб обществу, допустить нарушение прав и свобод человека, гражданина.

639Контроль за субъектами административного права возник давно, вместе с появлением государственного управления. Его не­обходимость вытекает из потребности получения сведений о ка­честве деятельности, выявления отклонений рассматриваемых субъектов от соответствующих правовых норм.

Вообще контроль представляет собой социальное явление, связанное с людьми, с их деятельностью и, в первую очередь, с трудовой деятельностью. В то же время контроль— это и правовое явление, т.е. он регулируется правом. Такими признаками облада­ет контроль над субъектами административного права. Его осу­ществление возможно только в предусмотренных правом пределах и компетентными на то органами (лицами). В свою очередь, контроль, осуществляемый государственными органами, соответ­ствующими лицами от их имени, связан с властью. В подобном смысле контроль представляет собой право контрольных органов (лиц) применять власть в отношении подконтрольных, направлять их деятельность в необходимое (обусловленное) русло.

Термин «контроль» происходит от французского слова <-.cont-role», означающего наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки правильности тех или иных действий в области произ­водства, государственного управления пли поведения граждан.

Значит, содержанием контроля является внимательное наб­людение, изучение, исследование функционирования подконт­рольного объекта, выявление состояния фактического положения с намеченными (предписанными) целями.

Некоторые ученые в содержание контроля включают и дея­тельность (действия, мероприятия), проводимые по результатам контроля. В частности, к ним относят: 1) анализ собранной ин­формации, выявление тенденций, причин, разработку прогнозов; 2) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, в том числе пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений; 3) учет конкретных нарушений, определение их причин и условий; 4) выявление виновных, привлечение к ответственности. В одних случаях контролирую­щие органы вправе сами решать вопрос о дисциплинарной, мате­риальной, уголовной ответственности виновных, в других — обя­заны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами¹,

¹ Ьахрах, Д.Н. Административное право России. С. 608. 640

Контроль представляет собой соответствующий вид дея­тельности, осуществляемой субъектом контроля с целью полу­чения достоверной информации о происходящих процессах в тех или иных сферах.

Главное же назначение контроля за субъектами администра­тивного права состоит в том, чтобы обеспечить законность и дисциплину в подконтрольных объектах, в поведении граждан.

В общем, законность— это единообразное понимание и точное соблюдение действующего законодательства всеми субъ­ектами административного права.

Законность считается соблюденной, когда:

1) властвующие субъекты: а) принимают решения и соверша­ют другие действия (пли их не совершают), руководствуясь пра­вовыми нормами; б) совершают деятельность только в пределах своей компетенции; в) осуществляют эту деятельность в порядке и форме, предписанными правом;

2) иные субъекты строят свое поведение в рамках действую­щего законодательства.

Дисциплина— это повиновение установленному порядку го­сударствен ной или иной организации.

Обычно различают несколько видов дисциплины: государ­ственную, общественную, гражданскую, исполнительскую. Каждый вид дисциплины связан с исполнением определенных правил, норм поведения.

Государственная дисциплина выражается в повиновении по­рядкам и правилам, установленным соответствующими органами, практическое соблюдение этих правил. В системе государственной дисциплины можно различать: а) служебную (трудовую); б) фи­нансовую; в)учетно-статистическую; г) производственную; д) тех­нологическую; е) учебную.

В статье 193 ТК под трудовой дисциплиной понимается «обязательное для всех работников подчинение установленному трудовому распорядку и надлежащее выполнение своих обязан­ностей».

Трудовой распорядок определяется различными норматив­ными правовыми актами;

«1) правилами внутреннего трудового распорядка коллектив­ными договорами, соглашениями, положениями и инструкциями по охране труда и технике безопасности и другими локалиными нормативными правовыми актоми;

2) штатным расписанием;

6413) должностными инструкциями работников;

4) графиками работ (сменности);

5) графиками отпусков (ст. 194 ТК).

1.2. Принципы контроля

Сущность контроля наилучшим образом проявляется через призму принципов, лежащих в его основе. Контроль основывает­ся па общих (конституционных) принципах — законности, демок­ратизме, гласности и др., а также на специальных принципах контроля. К ним следует отнести:

1) экономичность;

2) объективность;

3) действенность (результативность);

4) своевременность (оперативность);

5) постоянство п систематичность.

Экономичность контроля предполагает минимальные затра­ты на его осуществление. Можно сказать, что самый лучший контроль — тот, который при наименьших затратах позволяет до­биваться наибольших результатов.

Контроль должен быть объективным, беспристрастным. В этом его главная цель. Получение недостоверной информации о проис­ходящих процессах в подконтрольных объектах может привести только к негативным результатам. Желательно, чтобы проведение контрольных мероприятий поручалось лицам, не заинтересован­ным материально, лично в его результатах.

Важным принципом контроля является его действенность, результативность. Он проявляется в получении конечною итога. Каким может быть этот итог— не столь важно: положительным, при обнаружении достижений-- может только радовать контро­лирующие органы, заинтересованных граждан, права которых на­рушены, или негативным — установление определенных наруше­ний, упущений и т.д., которые требуют принятия необходимых мер по их устранению.

Действенность, таким образом, предполагает оказание воз­действия па лиц, допустивших нарушения, обнародование ре­зультатов контроля с тем, чтобы предупредить совершение по­добных нарушений другими лицами.

Следовательно, результативность определяется в первую оче­редь конечными итогами контрольных действии, а не обнаруже­нием во что бы ни стало 'только негативных моментов, минусов в деятельности.

642

Соблюдение принципа своевременности контроля позволяет получить оперативную информацию, упредить нарушения, выя­вить недостатки в содержании принятых решений па первом эта­пе их исполнения, помогает подконтрольным увидеть нерешен­ные вовремя вопросы.

Принцип постоянства и систематичности означает регуляр­ность проведения контроля, осуществление его по плану или по факту совершения нарушения. Проведение контроля от случая к случаю не может дать положительного эффекта.

1.3. Функции контроля

Говоря о сущности контроля, нельзя опустить вопрос о его функциях. Основными из них являются:

1) корректировка;

2) превенция;

3) правоохрана.

Корректировка предпологает возможное внесение частичных поправок, изменений, дополнений в намеченые планы, специали­зацию объекта, поправки в случае отклонения его от предптсан-ного, направление в желаемое и необходимое русло при подтвер­ждении в результате проведенной проверки отклонения в деятель­ности подконтрольных. Субъекты контроля определяют пути корректирования объекта контроля, способы воздействия на них с целью преодоления отклонении, устранения препятствий на пути оптимального функционирования организации. Внесение корректив может быть предусмотрено и в исполняемые решения (акты), в которых обнаружены соответствующие изъяны.

Функция превенции состоит в предупреждении нарушений, в выявлении причин и условий, способствующих совершению на­рушений, их устранении с целью недопущения совершения но­вых нарушений. Следует особо подчеркнуть, что сам факт нали­чия контроля, наличия возможности его осуществления является важным предупредительным, предохраняющим от совершения правонарушений средством.

В действующем законодательстве не всегда четко обозначает­ся рассматриваемая функция, однако она является первостепен­ной в деятельности любого органа контроля. Профилактические, предупредительные мероприятия проводятся как до осуществления контроля, Так и по его результатам в виде:

1)обобщения результатов контроля, выявления и изучения причин соответствующих недостатков и нарушений, вызвавших их условий;

6432) разработки и реализации предупредительных мероприятий организационного и воспитательного характера;

3) дачи подконтрольным рекомендаций и обязательных ука­заний по принятию необходимых мер.

Контрольная деятельность в значительной мере являет ся правоохранной. Она, как средство обеспечения законности и дис­циплины, направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и наруше­ниях. Функция правоохрапы связана и с привлечением указан­ных лиц к юридической ответственности.

В деятельности контрольных органов рассматриваемая функ­ция реализуется неодинаково. Для одних она является основной (например, для правоохранительных), для других (например, Со­вета Министров, республиканских органов, ряда инспекций) -как бы второстепенной.

Не все контрольные органы обладают одинаковыми полно­мочиями по привлечению виновных к ответственности. Одни из них обладают правом самостоятельно выносить решения по прив­лечению к ответственности виновных лиц. другие— вправе лишь ставить перед соответствующими органами вопрос о привлечении нарушителей к ответственности.

1.4. Методы контроля

Для более полного уяснения сущности контроля за субъекта­ми административного права нельзя не сказать и о его методах. Методы контроля — это основные средства, с помощью которых он осуществляется. Методы многочисленны и разнообразны и определяются многими обстоятельствами, немаловажными среди них являются цели контроля. Зависят методы и от органов, осу­ществляющих контроль.

Анализ действующего законодательства позволяет сказать о наличии следующих методов:

1) проверки (ревизии);

2) отчеты;

3) доклады;

4) наблюдения;

5) запросы депутатов;

6) регистрация;

7) утверждение;

8) дача заключения:

9) согласование (дача согласия);

10) выдача ордера на жилье;

644

11) выдача лицензий;

12) выдача разрешений;

13) совершение нотариальных действий;

14) осмотр, досмотр и т.д.

Указанные методы нередко называют видами, формами контроля. Так или иначе, но все они имеют место и различаются между собой. В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»¹ Ко­митет государственного контроля и его территориальные органы проводят проверки (ревизии) деятельности государственных орга­нов, иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Совет Министров Республики Беларусь подотчетен в своем деятельности перед Президентом Республики Беларусь (ст. 2 За­кона «О Совете Министров Республики Беларусь»). Он получает п заслушивает отчеты и информацию от местных исполнитель­ных и распорядительных органов об исполнении ими Конститу­ции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Минист­ров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь (ст. 15 названного Закона).

Местные Советы депутатов утверждают программы экономи­ческого и социального развития, местные бюджеты и отчеты об их исполнении (п. 1 ст. 16 Закона «О местном управлении и са­моуправлении в Республике Беларусь»).

Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет: правовую экспертизу правовых актов Национального банка, республиканских органов государственного управления, област­ных, Минского ropoyicKoro Советов депутатов, местных исполко­мов этого уровня; регистрацию; дает заключения; согласовывает; выдает специальные разрешения (лицензии) на осуществление адвокатской и частной нотариальной деятельности, деятельности по оказанию юридических услуг, распространению правовой ин­формации (подп. 4.3, 4.5, 4.6, 5.4, 5.12, 5.13, 5.15 Положения о Ми­нистерстве юстиции Республики Беларусь).

1.5. Виды контроля

Контроль— это многовидовое социальное и правовое явле­ние. Вго можно классифицировать по самым разным основаниям,

например по функциям и методам контроля, по отношениям (связям) субъектов контроля с государством, по государственным

Ведампсш Нац. сходу Ргнчт. Беларусь. 2000. № 9. Ст. 53.

645

органам, его осуществляющим, по характеру деятельности орга­нов государственного управления.

По отношениям (связям) субъектов контроля с государством существует контроль государственный п общественный. Госу­дарственный контроль осуществляется государственными органа­ми, должностными лицами государственных органов, представи­телями власти подобных органов.

Государственный контроль также весьма разнообразен. Он делится на:

1) президентский;

2) контроль представительных органов государственной власти (Парламента и местных Советов депутатов);

3) контроль органон исполнительной власти;

4) судебный;

5) прокурорский.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями: профессиональными союзами, политическими партиями. К этому виду контроля можно отнести и контроль, осуществляемый отдельными гражданами.

В зависимости от соподчипенности субъекта и объекта контроль следует разделить па такие виды, как внутрисистемный и внесистемный.

Внутрисистемный контроль осуществляется s системе исполнительной власти и субъектами этой власти. Внесистем­ный— это такой контроль, который осуществляется субъектами, находящимися вне системы исполнительной власти (представи­тельными органами государственной власти, судами, прокурату­рой, общественными объединениями и гражданами).

В системе исполнительной власти с учетом различных крите­риев контроль также может быть разделен на виды.

В зависимости от масштаба распространения контроль может быть всеобъемлющим и ограниченным.

Всеобъемлющий контроль проводится в отношении всей дея­тельности подконтрольного объекта. Так, Министерство связи и информатизации Республики Беларусь иправе проводить реви­зии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности органи­заций, подчиненных министерству (ч. 2 п. 5.2 Положения о Ми­нистерстве связи н информатизации Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладает и Министерство образова­ния Республики Беларусь. Кроме того, последнее вправе анали­зировать и контролировать деятельность подчиненных учебных

646

заведений (поди. 14.10 и 14.13 Положения о Министерстве обра­зования Республики Беларусь).

Ограниченный контроль осуществляется до какому-либо одному вопросу деятельности подконтрольного объекта. Его, как правило, реализуют вышестоящие органы (должностные лица) по отношению к нижестоящим, например, по вопросам соблюдения только финансовой дисциплины, организации работы по рассмот­рению обращений граждан.

По характеру деятельности контроль делится на общий, ве­домственный, надведомственпый, внутренний.

Общий контроль присущ для органов общей компетенции. К этому виду следует отнести и президентский контроль.

Ведомственный — это, по существу, отраслевой контроль. Он ведется органами, входящими в одну отрасль, и вышестоящими по отношению к нижестоящим, т.е. здесь присутствует соподчи-ненность (см. Положение о ведомственном контроле за финансо­во-хозяйственной деятельностью организаций). Подобные качест­ва отличают его от надведомственного контроля. Последний осу­ществляется в отношении организационно неиодчиненных объек­тов. В процессе ведомственного контроля может охватываться вся деятельность подконтрольного органа. Б качестве примера могут служить контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций.

Надведомственпый контроль— специальный контроль, касаю­щийся, как правило, отдельного вопроса, специальной функции или определенной стороны деятельности обследуемого объекта. Поэтому его можно еще назвать функциональным, специальным контролем. В этой связи разумным будет разделить его условно па два вида:

1) функциональный;

2) специальный.

Функциональный — это тот контроль, который осуществля­ется вгшде обособленной самостоятельной функции отдельной системой органов государственного управления во главе с республиканским органом. Сюда относится: налоговый, финансо­вый, таможенный, ВАК, Государственной инспекции охраны жи­вотного и растительного мира и т.п.

Специальный — это административный надзор. О нем ведется разговор в § 3 «Надзор за субъектами административного права».

647Ведомственным контролем обеспечивается выполнение за­дач, стоящих перед каждым отдельным органом государственного управления, организацией. Перед надведомстненным контролем стоят несколько иные цела: обеспечение единого подхода в реше­нии того или иного вопроса, в выполнении одной функции все­ми, к кому они относятся.

Внутренний контроль проводится в пределах какой-либо орга­низации, структурного звена, начальником но отношению непос­редственно подчиненных- в пределах предприятия, учреждения.

В зависимости от стадии, на которой находится деятельность проверяемого объекта, контроль делится на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль— это превентивный, предупре­дительный контроль. Такой вид контроля обусловлен необходи­мостью не допустить отклонений от предписанного, заданного, установленного, избежать ненужного согласования, обращения в вышестоящие органы за разъяснениями при решении тех или иных вопросов подконтрольными. Он осуществляется в началь­ной стадии, на первом этапе совершения действий, поступков. Предварительный контроль широко применяется во всех сферах деятельности. Например, проверка документов у водителей па право управления автотранспортным средством, личный досмотр пассажиров и их вещей перед посадкой в авиалайнер, техничес­кий осмотр ГАИ транспортных средств, присутствие на заседании коллегии республиканского органа, на заседании исполнительного комитета представителя соответствующего органа с целью провер­ки законности вынесения решений. Предварительный — это не только и не столько контроль, который ведется до совершения противоправных действий. Ведь отклонения от установленного не всегда выражаются в противоправности, влекущие ответствен­ность. Они могут произойти по причинам, не в полной мере зави­сящим от исполнителей, например из-за ненадлежащей квалифи­кации работников, недостаточного финансового, материально-технического обеспечения, некачественности самого исполняемо­го нормативного правового акта и т.п. В процессе рассматривае­мого вида контроля все это будет выявлено и устранено.

Предварительный контроль — это неокончательный, после него может следовать текущий и последующий контроль.

Текущий контроль проводится в процессе осуществления дея­тельности, проведения мероприятий, т.е. после относительно про­должительной деятельности. Цель его— определить правильность

648

совершения оперативной повседневной деятельности. Примером может служить проверка выполнения предписаний пожарного и санитарного инспекторов, вынесенных по результатам предвари­тельной проверки. Правда, предварительный контроль может и не проводиться, а текущий проводится всегда.

Последующий контроль — это контроль фактического выпол­нения решения. Разновидностью его являются проверки налоговы­ми органами правильности уплаты налогов, проверки выполнения указаний и распоряжений Президента, приказа руководителя предприятия, учреждения. Последующий контроль обусловлен ко­нечными результатами.

Государственным контроль осуществляется довольно боль­шим количеством органов. Для его определенной унификации Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 673 образован Совет но координации контрольной деятельнос­ти в Республике Беларусь¹. Он координирует деятельность орга­нов Комитета государственного контроля, Национального банка, иных государственных органов, уполномоченных в соответствии с законодательством проводить проверки (ревизии) финансо­во-хозяйственной деятельности организаций, по проведению про­верок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.