§ 2. Виды республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров

Республиканские органы государственного управления не гак многочисленны, но разнообразны. Они различаются по орга­низационно-правовым формам, характеру компетенции, подчи­ненности, сфере деятельности.

По организационно-правовым формам управления республи­канские органы государственного управления делятся на минис­терства и государственные комитеты.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управлении по своей величине, масш­табу деятельности. Они постоянно являются основной организа­ционно-правовой формой государственного управления.

Государственные комитеты отличаются от министерств но существу лишь статусом. Руководители министерств обязательно входили и входя]- в состав Совета Министров, руководители го­сударственных комитетов но действующей Конституции — толь­ко могут входить. По величине и масштабу деятельности минис­терства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

Возникновение последних было «...связано с ростом масшта-

бов

хозяйственного и культурного строительства, усложнением

руководства им, необходимостью в обеспечении принципиально­го, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурно­го строительства единообразия и единой государственной поли-

481тики в области планирования, обеспечении научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются па государственные ко­митеты... для них характерна межотраслевая координация»¹. Ми­нистерства призваны проводить исполнительно-распорядитель­ную деятельность в отраслевом масштабе, что отличаем их от государственных комитетов .

По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства — Министерство фи­нансов и Министерство социального обеспечения-- являлись не отраслевыми, а все остальные (31) — отраслевыми.

Преобладающая часть государственных комитетов были меж­отраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Госу­дарственный комитет БССР по материально-техническому снаб­жению, Государственный комитет БССР по труду, Государствен­ный комитет БССР по ценам, Государственный комитет БССР по статистике и др.).

Отраслевые государственные комитеты выступали в качестве исключения и рассматривались в литературе как не соответству­ющие принципам государственного строительства.

В настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет исключительно межотраслевой характер, отпала необходи­мость в наличии государственных комитетов как специальных органов государственного управления.

К отдельному виду республикански* органов государствен­ного управления можно отнести и государственные организации, подчиненные Совету Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых органов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государ­ственные организации — это совокупность производственных организаций, обладающих функциями реализации произведен­ных товаров. Между тем, каждая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, — это администрация. Совету Министров подчиняется адми-

¹ Советское административное право / под ред. ЮМ. Козлова. М, 1973. С. 110-111.

² См.: Советское административное право / под ред. Ю.М. Козлова, СИЗ; Советское административное право / под ред. М.И. Еропкина. М, 1964. С. 70, 73; Манохин, В.!VI. Советское административное право: Саратов, 1968. С. 66, 69.

482

нистрация, а не сама организация. Среди государственных Орга­низаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся го­сударственной организацией.

ГТо характеру компетенции республиканские органы госу­дарственного управления делятся на отраслевые, функциональ­ные и функционально-отраслевые (сюда не входят государствен­ный организации).

Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пре­делах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компе­тенцией. В законодательстве часто употребляется термин «от­расль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь». Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий ответ на этот вопрос и в научной литературе.

Отрасль является органической частью республиканской управленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объединяющая родственные, однопрофильные, близкие по харак­теру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отрас­левой компетенции является то, что она распространяется на подчиненные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной от­раслью.

В чистом виде отраслевых органов государственного управ­ления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести 'только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций: Министерство обороны.

Большая же часть отраслевых органов обладает и полномо­чиями надведомственпого характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, раз­новидностью отраслевых полномочий.

Например, Министерство образования осуществляет учеб­но-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь), Подобными полномочиями обладают ми­нистерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торгов­ли, юстиции и некоторые другие.

По Этой причине названные органы следует, вероятно, отнес­ти к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.

483Функциональными называются органы, которые уполномоче­ны ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функщп! управления. Оли признаны осуществлять по отношению к иным органам не управ­ление в целом, а только отдельные его функции.

Такие органы называются подведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться па все республиканские, местные органы государственного управления, а также концерны, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.

Функциональными органами являются: Министерство фи­нансов; Министерство труда и социальной защиты; Министер­ство статистики и анализа; Государственный комитет по науке и технологиям; Государственный Комитет по стандартизации.

Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Напри­мер, Министерство статистики и анализа управляет подчиненны­ми ему органами и организациями и выступает в роли отраслево­го органа. Следовательно, существует и такой вид республикан­ских органов государственного управления, как функциональ­но-отраслевые.

По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчи­нения и органы, подчиненные Совету Министров.

Такое деление соответствует действующему законодатель­ству.

Если руководствоваться названием Указа Президента Рес­публики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 то может сложиться мнение, что все министерства и государственные комитеты под­чинены только Совету Министров.

Между тем, в подпункте 1.2 пункта 1 этого правового акта за­писано, что министерства и государственные комитеты по осо­бым вопросам деятельности, предусмотренным законодательны-ми актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь. В настоящее время не существует норма­тивного акта, в котором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всеце­ло подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двой­ном подчинении.

484

Несомненно, республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президен­та Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует поли­тику государства в целом и ее отдельные направления, сферы де­ятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образо­вать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления. В-третьих, Президент наделен пра­вом назначать руководителей республиканских органов государ­ственного управления и освобождать их от должности. В-четвер­тых, заместители министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государ­ственных комитетов назначаются на должности Президентом Республики Беларусь, заместители иных министров — Советом Министров по согласованию с Президентом.

Такая зависимость свидетельствуют и об определенной под­чиненности республиканских органов государственного управле­ния Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все ука­занные государственные органы находятся н двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».

Наличие двойного подчинения требует четкого разграниче­ния компетенции между Президентом Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в отношении рассмат­риваемых органов.

По сфере деятельности республиканские органы государ­ственного управления делятся на органы экономического назна­чения, сопнально-кулыурнон направленности, безопасности и правопорядка, межотраслевого характера¹, многопрофильные.

К органам экономического назначения относятся Министер­ство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-ком­мунального хозяйства, Министерство промышленности, Минис­терство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство лесного хозяйства и др.

Органами социально-культурной направленности являются Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Ми­нистерство образования, Министерство труда и социальной за-и_1иты, Министерство спорта и 'туризма и др.

См.: Лдмшиктратншю-гфагювыг основы государственного управления: учеб. пособие / под ред. А.Н. Крамыика. С. 325.

485К республиканским органам безопасности и правопорядка от-носятся Министерство внутренних дел, Министерство иностран­ных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Коми­тет государственной безопасности, Государственный пограничный комитет и др.

Межотраслевого государственного управления — это органы, которые ведакл вопросами нескольких областей. К ним следует отнести Министерство экономики, Министерство финансов, Ми­нистерство по налогам и сборам, Министерство статистики и ана­лиза, Государственный комитет по науке и технологиям, Государ­ственный таможенный комитет. Bee они возвышаются над другими республиканскими органами.

Подобное деление республиканских органов государственно­го управления дает основания для утверждения о наличии следу­ющих сфер государственного управления:

1) экономической;

2) социально-культурной;

3) безопасности и правопорядка;

4) межотраслевой.

Каждая сфера объедепяет соответствующие отрасли (облас­ти) государственного управления.