§ 2. Понятие государственного управления

2.1. Основные признаки государственного управления

Государственное управление — отдельный вид государствен­ной деятельности, предназначенный для исполнения законов, актов Президента, иных правовых актов путем распорядитель­ства, организационной работы, осуществления материально-тех­нических действий с целью воздействия управляющих на управ­ляемых, для того чтобы направить их но желаемому для управляющих, общества, государства и самих управляемых руслу.

Государственное управление является отдельным видом го­сударственной деятельности наравне с законодательной, судеб­ной деятельностью, прокурорским надзором.

Государственное управление осуществляется государствен­ными органами и, в первую очередь, — органами государственного

50

управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный ха­рактер, политический оттенок и является государствен­но-властным.

Публичность управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или од­ного человека).

Одной из особенностей государственного управления являет­ся то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственно­го принуждения в процессе осуществления управления. Некото­рые ученые рассматривают управление как осуществление орга­низованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач¹.

Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее очевидна она в издании правовых актов, привлечении к ответственности. Органы государственного управ­ления обладают самыми широкими (по сравнению с другими госу­дарственными органами) правами и возможностями но применению принуждения (власти). Властность государственного управления объясняется необходимостью оперативного решения государ­ственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполнением ими воли управляю­щих. Все сказанное не означает, что государственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему присущ также организационный (безвластный) характер. Организован. — значит провести непос­редственно-практическую работу по объединению, сплочению и направлению в желаемое русло для выполнения поставленных за­дач. Повседневная практическая организация хозяйственного и социально-культурного строительства должна быть главным в сфере управления. Для выполнения поставленных целей требует­ся огромная творческая организующая и направляющая деятель­ность. Принятие акта (решения) является важным моментом в управлении. Однако это— лишь начало работы. Главное состоит ¹⁵ том. чтобы реализовать решение, провести его в жизнь. Здесь организаторская работа решает многое, можно сказать — все. Бу-Дет выполнено решение или нет — зависит от надлежащей, умело "роводимой организаторской работы, без нее не может быть

С и.: Ведель, Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 27.

51успешного управления. Поэтому главным в управлении является не издание актов и применение принуждения, а практическая организаторская работа. Она необходима не только после приня­тия решения, но и в процессе его подготовки.

Организаторская работа проявляется в подборе, обучении, воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совеща­ний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опы­том работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижении науки, оказании практической помощи па местах, изучении общественного мнения. Таким образом, органи­зационная работа ~ основа управленческой деятельности.

Государственное управление не может обойтись и без мате­риально-технических действий. Это— делопроизводство, состав­ление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информа­ции в компьютер и получение ее и т.п.

Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются:

1) организационные действия;

2) материально-технические действия;

3) издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;

4) заключение договоров.

Государственное управление имеет не только государствен­ный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет пра­ва и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены п не регулируются нормами административного права так, как государственное управление. Конечно, в сфере государственного управления не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Правовое регулирование присутствует и в управ­лении частными предприятиями, по это не превращает его is госу­дарственное управление, а лишь свидетельствует о некотором (частичном) вмешательстве государства в частнопредпринима­тельскую деятельность. Присутствие административного феноме­на в предпринимательской деятельности не дае! оснований гово­рить о том, что административное право непосредственно регулирует гражданскую, частную деятельность. Нормы админист­ративного права специально предназначены для регулирования

52

государственного управления. Государственно-правовой харак­тер управления— один из существенных его признаков.

Ко своему качеству государственное управление является испол­нительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназна­чение— исполнение законов и иных правовых актов. Например, в статьеЗ Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» за­писано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь и осуществляет контроль за их исполнени­ем подчиненными ему органами и иными органами исполнитель­ной власти.

В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, актов Президента организуется их исполнение предприятиями, учреж­дениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять— это обеспечивать повседневные потребности национальной жизни»¹.

Исполнение закона (других актов и их правовых норм) — по­нятие широкое, довольно сложное и многозначное. В общем, под исполнением следует понимать претворение в жизнь воли пра­вотворца, т.е. органа, принявшего правовой акт, определившего в нем нормы права, свои желания, требования. Иначе говоря, исполнение — это реализация предписаний норм закона и других иравовых актов. Характер исполнения зависит от вида нормы и ее предписания. Поэтому исполнение может быть в форме:

1) соблюдения;

2) осуществления (воплощения);

3) использования;

4) применения.

Одни действия (бездействия), выраженные в названных формах, снязаны с изданием актов управления, правотворчест­вом, для других это не характерно. Первый вид действий полу­чил, применительно к государственному управлению, название распорядительства. Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта издаются административные правовые акты, которыми Проводят­ся в жизнь положения названных актов, конкретизируются, дета­лизируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые H^lJ?£^£]jjJg ■ ^ отдельных случаях могут регулироваться общест-

Ведель,Ж. Указ. соч. С. 51.

53£-

венные отношения, еще не получившие законодательной регла­ментации. Административное нормотворчество (правотворчество)

существует потому, что закон не может детально урегулировать все стороны общественной жизни во всех ее проявлениях.

Эти дна вида действий— исполнительность и распорядитель­ность, если их можно так назвать, — взаимосвязаны, применяются, дополняя друг друга- Но своей сущности они образуют единую управленческую деятельность. Мы рассматриваем каждую часть в отдельности лишь для того, чтобы ярче подчеркнуть специфичес­кий характер государственного управления, особенность его осу­ществления, способы исполнения закона.

По общему правилу государственное управление является строго подзаконным. В отдельных исключительных случаях оно лишь подконституционно. Дело в том, что Президент Республики Беларусь издает свои акты на основе и соответствии с Конститу­цией (ст. 85). Государственное управление вторично, стоит на вто­ром месте после законотворческой деятельности, основывается на законе- или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда в процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их пункты, статьи и т.д. Подзакон-ность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управле­ние (управленческие действия) направлено на обеспечение госу­дарственного или общественного порядка, обеспечение обществен­ных интересов независимо даже от того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, повеления закона. Не всегда в Конституции Республики Беларусь, в ином законе имеются пря­мые указания Президенту н Совету Министров о регулировании конкретных отношений. Однако такое управление и издаваемые ь процессе его осуществления акты являются законными, приня­тыми в пределах компетенции и действующего законодательства, ибо направлены на обеспечение соответствующет порядка в ука­занных сферах и приняты с учетом интересов общесчва. Это -обязанность Президента как Главы государства п Совета Минист­ров как центрального органа государстве иного управления в Респуб­лике Беларусь.

Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется ни­жестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например в управлении армией, железнодорожным,

54

воздушным транспортом централизация преобладает по сравне­нию с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управ­ляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и декон-иентрация.

В юридической литературе называют и иные признаки, харак­терные черты государственного управления, такие как повседнев­ность, непрерывность, оперативность, непосредственность.

2.2. Виды государственного управления

Несмотря па общность признаков государственного управле­ния, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, на которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государ­ственном управлении можно обнаружить:

!) общее (собственно) государственное управление;

2) специальное государственное управление, внутреннее (отраслевое), внешнее функциональное (надведомствепное) госу­дарственное управление;

3) внутрнорганизацнонное государственное управление;

4) местное управление;

5) местное самоуправление;

(i) государственное хозяйственное управление Все они являются разновидностями государственного управ­ления.

Общее (собственно) государственное управление ассоции­руется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплоще­нием государственности. Такое управление в первую очередь за­рождается п исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе при­нимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь. Кроме того, общее государ­ственное управление имеет внешний характер, направлено на ре­шение общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть ре­шены в процессе осуществления иных видов управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и полити­ческий оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо - общее (собственно) государственное управление. Специ­альное государственное управление (внутренне-отраслевое, внеш-

55не-функциональное, подведомственное) осуществляется внутри своей системы, органами в отношении нижестоящих подчинен­ных и подведомственных организаций. К нему относятся так на­зываемое отраслевое, внутресистемпое управление (управление промышленностью, образованием, здравоохранением, культурой, сельским хозяйством, торговлей и т.д.). Отраслевое управление предполагает руководство однотипными, однопрофильными орга­низациями. Оно включает реализацию всех (многих) основных управленческих функций.

Внутреннее, отраслевое управление имеет место в системах возглавляемых республиканскими органами государственного управления, включай КГБ, транспорт и коммуникации, в системе налогов и сборов, финансов и т.д., т.е. в системах, не входящих в понятие отраслевых. Стало быть, рассматриваемое управление осуществляется во всех системах, возглавляемых, министерства­ми, государственными комитетами, администрациями государ­ственных организаций, подчиненных Совету Министров, иных государственных системах типа Национального банка, Комитета государственного контроля, Республиканского центра но оздо­ровлению и санаторно-курортному лечению населения.

Государственное управление является основной деятель­ностью названных органов. С -пой целью они образованы и су­ществуют. Главными направлениями рассматриваемого управле-пия являются определенные государственные области (сферы), предприятия, учреждения, организации, нижестоящие органы.

Государственное управление осуществляется и па местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных минис­терств, государственных комитетов, т.е. республиканских органов, находящихся на местах: в областях, районах, городах. Ими могут быть и органы межтерриториального значении. Такие органы в большей степени зависимы oi вышестоящих органов, от органов, находящихся в центре. Последние образую! эти органы, назначают и смещают их руководителей, в любое время вправе пересмотреть компетенцию нижестоящих в сторону как ее расширения, так и су­жения. Они могут решить любой вопрос, входящий в компетенцию нижестоящих органов, всецело ответственны за дела «ведомства». Вправе отменять акты, принятые органами на местах, не только в связи с нарушением законности, но и по соображениям целесооб­разности. Отдельные органы на местах не обладаю! статусом юри­дического лица. Очевидна иерархическая подчиненность и полная зависимость органов на местах от центра. Например, в статье 4 За-

56

кона Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» закреп­лено, что «управление перевозочным процессом, руководство дея­тельностью организаций железнодорожного транспорта общего пользования осуществляются централизованно и являются компе­тенцией Белорусской железной дороги», т.е. органа, находящегося в центре .

Органы государственной безопасности в Республике Бела­русь образуют единую централизованную систему, в которую входят: Комитет государственной безопасности Республики Бела­русь; управления Комитета по областям; управление военной контрразведки Комитета (ст. 2 Закона «Об органах государствен­ной безопасности Республики Беларусь»²). Ответвлениями последних являются отделы в районах (городах), межрайонные отделы, а также отделы в воинских частях (формированиях).

Все названные выше органы на местном уровне осуществля­ют государственное управление потому, что в процессе его реали­зации решаются задачи (вопросы) не местного значения, а обще­государственного, по в пределах определенной территориальной единицы или на межтерриториальном уровне.

Внешнее, функциональное (надведомственное) управле­ние является профильным, специальным. Это внеотраслевое управление но отношению к неподчиненным организациям (не­зависимо от форм собственности). В процессе его осуществле­ния обеспечивается одинаковый подход при решении вопросов, имеющих значение, например, в сфере финансов, кредита, нало­гов и сборов, таможенного дела, социальной защиты, санитар-но-эпидемического благополучия населения, безопасности до­рожного движения, стандартизации и сертификации и др. Содержание которого составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль. Не исключается осуществление рассматриваемого управления впутрпструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах. Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохра­нения Республики Беларусь³, безопасность дорожного движе-

См.: Ведамасщ Нац. сходу Рэсп. Беларусь. 1999. №5-6. Ст. 96. ² Там же. 1998. №4. Ст. 18.

0 санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Респ. Бе­ларусь, 23 пояб. 1993 г. (в ред. Закона от 23 мая 2000 г.) // Ведамзсш

¹ [. сходу Рэсп. Беларусь. 2000. № 19. Ст. 238.

57

ния — органами ГАМ Министерства внутренних дел Республики Беларусь¹.

Для одних государственных органон такого вида государствен­ное управление является основным, а отраслевое (внутреннее) как бы вспомогательным, для других — оно выступает второстепенным. Хотя следует подчеркнуть, что внешнее государственное управле­ние реализуется теперь всеми республиканскими и им подчиненны­ми органами государственного управления.

Внутриорганизационное управление призвано обеспечивать целостность, единство отдельной организации, условии дли успеш­ного осуществления общего государственного управления пли иных видов государственного управления, а также законодатель­ной, судебной деятельности и прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни», организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной де­ятельности. Например, министр руководит администрацией ми­нистерства или осуществляет иные функции в отношении адми­нистрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность данного суда, созы­вает Пленум и организует работу Президиума Высшего Хозяй­ственного Суда, распределяет обязанности между первым замести­телем и заместителями Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, осуществляет общее руководство аппаратом Высшего Хозяйственного Суда. Организация деятель­ности нижестоящих хозяйственных судов, а также согласование назначения на должности и освобождение от должностей работни­ков аппарата нижестоящих судов, издание приказов по вопросам, которые относятся к его компетенции, не связанные с судопроиз­водством, являются внутренним управлением (см. ст. 70 Кодекса Республики Беларусь «Осудоустройстве и статусе судей»"). Пред­седатель районного (городского) суда руководит работой аппарата

¹ Положение о Государственной автомобильной инспекции Министер­ства внутренних дел Республики Беларусь: [утв. постановлением Совета Министров, 31 дек. 2002 г., № 18511 // Над. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. № 8. 5/11800.

² Над. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 107. 2/1230. 58

суда, назначает на должности и освобождает от должности работ-ников аппарата суда, организует работу по повышению квалифи­кации судей и работников аппарата соответствующего суда, ведет чпчный прием граждан, организует работу суда но приему граждан п рассмотрению предложений, заявлений и жалоб (см. ст. 32 Ко­декса Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей»). Генеральный прокурор Республики Беларусь возглавляет систему органов прокуратуры, организует и направляет работу ее органов, осуществляет контроль за их деятельностью (ст. 23 Закона Респуб­лики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь»¹).

Как видно, в законодательстве рассматриваемый вид государ­ственного управления нередко заменяется словом «руководство», в ряде случаем наравне с ним употребляется слово «организует» или называются другие управленческие действия (функции): контроль, прием и увольнение работников, распределение обязанностей, ут­верждение структуры и штатного расписания и т.н., иногда вместо «руководство» значится слово «управление». Такое разнообразие функций, осуществляемых управляющими по отношению к управ­ляемым, свидетельствует о наличии значительных полномочий субъектов управления по отношению к объектам и объясняется необходимостью подчинения последних воле первых.

Следовательно, внутриорганизационное управление склады­вается из ряда функций. Наиболее важное место занимает руко­водство. Руководство — это часть управления, его отдельная функция. Оно прежде всего выражается в организации работы не­посредственно подчиненных, определении их задач, упорядоче­нии отношений, даче указаний, советов, оказании помощи, напут­ствиях, контроле. В процессе руководства могут осуществляться и иные управленческие действия, причем некоторые из них впра­ве выступать в качестве отдельных самостоятельных функций. Гакими функциями обычно являются организация, контроль.

Таким образом, внутриорганизационное управление — это вид государственного управления, которое проявляется внутри государственного органа (учреждения), реализуется в целях при­дания ему внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять управление или другой лид государственной деятельности.

(Общую характеристику иных ендов см. в соответствующих

Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 119. 2/1317.

59I-