§ 2. Субъект права

и субъект правоотношения

И научной литературе некоторые ученые понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» не отождествляют .

Такая позиция не совсем верна. При реализации права пли исполнении обязанности субъект права не всегда может непос­редственно соприкасаться с другой стороной, видеть ее пли ощу­щать. Однако это не свидетельствует об отсутствии другой счоро-ны, а следовательно, отсутствии правоотношения. Например, подача гражданином заявления об изменении фамилии или о вы­даче паспорта подтверждает непосредственную связь гражданина и органа государственного управления. Если осуществляется испол­нение нижестоящим органом правового акта, принятого вышестоя­щим органом, то указанная связь не столь очевидна, но она сущес­твует, как и правоотношение между двумя названными субъектами по поводу реализации принятого правового акта.

Аналогичное положение складывается и при воздержании субъекта права от совершения антиобщественных действий, ука­занных в нормах административного права. Например, гражда­нин переходит улицу с соблюдением соответствующих правил, водитель управляет автомобилем, соблюдая правила дорожного движения, т.е. оба субъекта нрава воздерживаются от совершения противоправных действий. По мнению Г.И.Петрова, в подобных случаях отсутствуют правоотношения и гражданин и водитель не являются субъектами рассматриваемых отношений.

В одном и в другом случае субъекты права (гражданин и води­тель), по нашему мнению, являются и субъектами административ­но-правового отношения, поскольку они вступили в отношения с го­сударством и органами, призванными обеспечивать выполнение правил дорожного движения, посредством исполнения возложенных па них обязанностей и соблюдения правил дорожного движения. ¹ Петров. Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 41. 176

В.М.Лазарев полагает, что субъект административного права может и не быть субъектом административно-правового отноше­ния. Вес зависит от того, вступает он в названные отношения или не вступает. Если он не вступает в такие отношения, то остается лишь субъектом административного права и не является субъек­том административно-правового отношения. Б.М.Лазарев пишет, что «субъект административного права может быть определен в нормах права родовым (общим) образом, субъект же правоотноше­ния всегда конкретен; субъект права, кроме того, может в течение даже длительного времени не вступать ни с кем в административ­ные правоотношения, Т.е. не быть их субъектом (если, например, гражданин не совершает административного правонарушения, то он и нс вступает в деликтные административные отношения)»'.

Позиция Б.М.Лазарева недостаточно обоснована. Субъект административного права всегда является и субъектом соответ­ствующих административно-правовых отношении. Если он не вступает в правоотношения, то он потенциально возможный их участник. Права и обязанности предоставляются не вообще субъектам, а субъектам правоотношений, прежде всего для их реализации или исполнения во взаимоотношениях с кем-то дру­гим. Названные права и обязанности необходимы субъектам как стороне правоотношения только для участия в этих отношениях. Административное право определяет круг субъектов управлен­ческих общественных отношений, а нс просто субъектов права. Последних в сфере административного права не существует. Субъектом административно-правовых отношений является лицо при реализации своих прав или обязанностей в сфере управленческих отношений. Ведь административное право, ре­гулируя управленческие общественные отношения, одновремен­но устанавливает круг их участников. Только они и являются субъектами административного нрава, поскольку его нормами устанавливается их статус. В одном случае субъект находится в статике, в другом — в динамике, реализуя свои права и обязан­ности, осуществляя действия или воздерживается от их совер­шения.

Таким образом, субъекты административного права — это лица и организации, обладающие административной правосубъ­ектностью.

Советское административиое право / под ред. П.Т. Васнленкова. С. 63.

177§ 3. Виды субъектов административного права

Субъекты административного права многочисленны, что объ­ясняется широкой сферой государственного управления и разно­образием управленческих связей. В научной литературе они

подразделяются на определенные группы (виды).

В общей теории права одними учеными субъекты права разде­ляются на субъекты в сфере частного права (гражданского, семем ного, трудового, гражданского судопроизводства) и в сфере пуб­личного права. В сфере частного права субъекты права подразделяются на физических и юридических лиц, а в сфере публичного права — на органы государства, должностных лиц n>i иных служащих¹.

Другие ученые подразделяются все субъекты права на граждан и организации², или на индивидуальных (физических лиц) л коллективных (юридических лиц) . Имеет место и тре\вп-доеое деление — на физических лиц (граждане, иностранные граждане и липа без гражданства), организации (государствен^ пые, общественные) и социальные общности (народ, нация, тру­довой коллектив), государство в целом¹.

В административно-правовой литературе подход к классифи­кации субъектов нрава несколько иной.

Можно объединить всех субъектов административного права подобно субъектам административно-правовых отношений is дне следующие группы:

1) носители исполнительной власти (государственного управления);

2) носители прав и обязанностей на участие в управленчес­ких общественных отношениях.

Носители исполнительной власти призваны осуществлять го­сударственное управление. Их деятельность носит публичный ха­рактер, в ней проявляется государственный интерес, а не частный (гражданско-правовой, семейный, трудовой). Все ноет ели ис-нолнительной власти (должностные лица, представители ад мил ■

¹ Общая теория права / под ред. А.С. Пиголкина. С. 241-243.

² См.: Теория государства и права. Л., 1982. С. 295; Теория государства и права. Л., 1983. С. 31.

³ Общая теория права и госудырстна / под ред. В.В. Лазарева. М., 2001-С. 233.

⁴ Вишневский, А.(1>., Горбаток, II.А.. Кучнпский, В.А. Указ. соч. С. 422. 178

иисгративпой власти) обладают компетенцией, отдельные из них наделены властными полномочиями, т.е. полномочиями подчи­нять своей воле волю других. Они действуют от имени государ­ства, государствен ного органа, который представляют. Некоторые постели исполнительной власти (функциональные и материаль­но-технические работники) не обладают такими качествами, не на­делены государственной властью, но действуют от имени государ­ственного органа, осуществляют его задачи и функции.

Характерной особенностью рассматриваемой группы субъек­тов является и то, что они выступают обязательной стороной административно-правового отношения. Без их участия такого отношения не может быть вообще.

Носители прав и обязанностей на участие в управленческих общественных отношениях не обладают такими качествами. Они могут быть лишь участниками (стороной) административ­но-правового отношения, в котором присутствует один из носите­лей исполнительной власти. Для того чтобы быть стороной пра­воотношения, указанные субъекты наделяются соответствующими правами и обязанностями.

Носителями прав и обязанностей на участие в управленчес­ких общественных отношениях являются такие субъекты, кото­рые обладают обеспеченной и -требуемой законом мерой возмож­ного и должного поведения в сфере государственного управления и не обладают исполнительной властью.

Носители прав и обязанностей — это лица и организации, которые не обладают государственной властью и не наделены компетенцией в сфере государственного управления, не могут осуществлять государственное управление и выступать в качес­тве управляющих, а чаще всего являются объектами такого управления, но при этом наделены правами и обязанностями на участие в государственных управленческих отношениях.

К носителям прав и обязанностей относятся граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без граж­данства, проживающие в Республике Беларусь, общественные объединения, негосударственные предприятия и организации. К этой группе следует отнести также студентов и учащихся школ.

Правовой статус указанных субъектов в сфере государствен­ного управления неодинаков. Особо среди них выделяются про­фессиональные союзы, представители которых могут участвовать ири решении некоторых управленческих вопросов.

179Носители прав и обязанностей оказываются участникам! административно-правовых отношений как в силу осуществления носителями исполнительной власти государственного управле­ния, так и ко своей ноле.

В этой связи права и обязанности рассматриваемых субъектов! можно разделить на дна вида:

1) на непосредственное участие в государственном управле­нии;

2) на пребывание в качестве стороны в административ­но-правовых отношениях.

Во французской административно-правовой литературе не

выделяют в качестве субъектов административного нрава тех, ко­торые нами относятся к носителям субъективных прав и обязан­ностей. Французские ученые отдают предпочтение анализу госу-дарственной администрации. Само административное право ими определяется как общее право публичной власти, право админис­трации'.

С точки зрения американских юристов, административное право США регулирует полномочия и порядок деятельное] и административных учреждений, а также контроль судов над администрацией².

Вопрос о том, относятся ли к субъектам административного права государственные служащие, в научной адышшетратпи-но-нравовой литературе является спорным. Большинство ученых относит государственных служащих к субъектам административ­ного права, другие полагают, что служащие не могут выступать в таком качестве. Так, ЮН. Старил ов отмечает: << Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц).,.»³.

Д.М. Овсянко рассматривает государственных служащих как субъектов административного права .

Е.В. Додин относит к субъектам административно-правовых отношений только должностных лиц, а субъектами адмшшетра-тивного права считает всех государственных служащих .

¹ См.: Вслель, Ж. Указ. соч. С. 54-55; Брэбап, Г. Указ, соч. С. 52-1.47; Дра-го, Р. Указ. соч. С 12-13.

- Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 5.

³ Стари лов, Ю.и. Служебное право. М., 1996. С, 311.

⁴ Овсянко, Д.М. Административное право. М., 1996. С. 48.

^u См.: Советское административное право / под ред. В.М. Манохина. М., | 1977. С. 69.

180

В учебниках Б.П. Габричидзе и Б.П. Елисеева «Российское административное право» (М., 1998) и Б.II. Габричидзе и А.Г. Чернявского ^Административное право Российской Федера­ции» (М., 2001) государственные служащие рассматриваются обособленно от субъектов административного права. Это дает основания полагать, что названные авторы не относят государ­ственных служащих к субъектам административного права.

Д.II. Бахрах рассматривает государственных служащих не как однородную группу людей, выделяя должностных лиц и госу­дарственных служащих. Однако должностных лиц он не относит к субъектам административно-правовых отношений, так как должностное лицо, осуществляя свои полномочия, «...действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Его дей­ствия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации. Субъектом пра­воотношений выступает организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени»'.

Действительно, субъектом административно-правовых отно­шений нередко выступает не должностное лицо, а государствен­ный орган (организация). Это относится в первую очередь к коллегиальным органам. Например, Совет Министров, местный исполнительный и распорядительный орган, административная комиссия, принимая решение, вступают в административно-пра­вовые отношения как органы.

Такое положение характерно и для единопачальных органов государственного управления— министерств, государственных ко­митетов и т.н. Посредством принятия нормативных правовых актов они вступают в правоотношения как органы, ибо такие акты являются актами министерств, государственных комитетов, а не руководителей этих органов. Например, Инструкция о по­рядке регистрации ветеринарных препаратов Республики Бела­русь утверждена постановлением Министерства сельского хозяй­ства и продовольствия Республики Беларусь, а не министром, хотя сам акт подписан им².

В ряде случаев руководители органов (организаций), дей­ствуя от их имени, отождествляются с этими органами (организаци­ями). Например, начальник РОВД, рассматривая дело об админи­стративном правонарушении, выступает как представитель органа.

Бахрах, Д.Н. Административное право. С. 20-21.

11ац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 171. 8/16781.

181Премьер-министр, делая отчет Президенту Республики Беларуси о деятельности Совета Министров, также представляет орган.

Руководители всех органов государственного управления пред­ставляют эти органы во взаимоотношениях с иными государствен

ными органами, организациями и действуют от их имени без до­веренности. Так, н статье 20 Закона «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь» записано, что Премьер-министр «представляя без дополнительных полномочий Правительство Республики Бе­ларусь в международных отношениях, проводит переговоры и заключает международные договоры от имени Совета Министров Республики Беларусь в пределах компетенции Правительства».

В пункте 9.4 Положения о Министерстве жилищ но-комму? нального хозяйства Республики Беларусь также утверждается что министр жилищно-коммунального хозяйства «действуе! без доверенности от имени Минжилкомхоза и представляет его инте­ресы...>>. Б то же время внутри органа (организации) они депсчву-ют от своего имени. Например, вряд ли можно сказать, что Премьер-министр выступает от имени Правительства и представ­ляет его, а министр, председатель государственного комитета — от имени министерства, государственного комитета, осуществляя непосредственное руководство его деятельностью. Все они в данном и в других подобных случаях действуют от своего имени. Поэтому руководители как должностные лица, вступая в адми-нистративно-правовые отношения, не всегда представляю]' орган (организацию), а могут выступать От своего имени, г.е. индивиду­ально.

Нередко индивидуально вступают в правоотношения представитель административной власти и иные государственные служащие.

В подтверждение сказанному можно сослаться па Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь», в котором определяется статус служащего (гл. 2), на­зываются его основные права (ст. 20) и основные обязанности (ст. 21). В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» отдельно устанавливаются основные права и обязанности Премь­ер-министра, заместителей Премьер-министра и других членов Правительства.

Чаще всего в подобных актах определяется правовой статус органа в целом. Конкретизация же полномочии служащих осу­ществляется самим руководителем органа в отдельиом(ыж) акте(ах), если он представляет в административно-правовых 182

отношениях самого себя, а не орган. Нельзя обособить служащего _(|1 ^птимаемой им должности и органа, в составе которого он на­ходится. Служащие но должности обладают правами и обязан­ностями, которые являются частью компетенции органа государ­ственного управления, т.е. служащие правосубъектиы. Государствен­ные служащие реализуют задачи и функции органа. В одном случае они выступают совместно (коллегиальный орган), в другом — одно лицо (руководитель органа) представляет орган и ироводит в жизнь его задачи и функции (единоначалие), в третьем— каждый слу­жащий в пределах своих полномочий осуществляет определен­ную часть задач и функций органа или одну задачу и функцию. В результате выполняются все задачи и функции органа. Именно такой статус дает им возможность обладать административной правосубъектностью.

Д.Н. Бахрах также не отрицает того, что государственные слу­жащие являются субъектами административного права. Он отме­чает: «Всех субъектов можно поделить и по другому критерию, выделив тех, которые действуют в публичных (общих) интересах (государственные органы и служащие), тех, кто преследует част­ные интересы» .

Служащие (специалисты, технический персонал) вступают в правоотношения (служебные отношения) как со своими началь­никами, другими служащими органа (организации), так и с граж­данами. Во внешних отношениях, представляя себя, все они дей­ствуют от имени органов или организаций, в которых занимают должность.

Например, юрисконсульт, консультируя граждан по право-вым вопросам, инспектор отдела кадров, объясняя гражданину правила приема на работу, вступают в административно-право­вые отношения и действуют от имени органа (организации), в ко-тором работают. Однако юрисконсульт и инспектор, в отличие от руководителей органа, не представляют сам орган государствен­ного управления (организацию), потому что являются частицей органа.

Правовой статус служащих, их нрава и обязанности опреде­ляются занимаемой должностью. Гражданин, поступая на госу­дарственную службу, информируется о занимаемой должности, а 'ледовательно, о своих обязанностях и правах. Он должен быть Подготовлен к занятию должности, обладать соответствующими ^нациями, быть специалистом в этой области.

Бахрах, Д.11. Административное право. С. 21.

183

Следовательно, руководители органа могуч представлять сш ответствуют*!if орган, а другие категории служащих - толькв

действовать от его имени.

Таким образом, можно полагать, что субъектами адмпштра-тивпого права и субъектами административно-правовых онюше-] ний в тех пли иных случаях являются органы, осуществляющий государственное управление, их руководители (другие должност­ные лица), представители административной влас/пи п иные слу­жащие государственного сек/пора.

Подобный правовой статус служащих подтверждает п их ответственность (дисциплинарная, административная, уголов­ная и материальная). К названным видам ответственности служа­щие привлекаются как нндиинды, индивидуальные субъекты - за упущения по службе, ненадлежащее, некачественное выполнение или вообще невыполнение прав и обязанностей по занимаемой должности.

Д.Н. Бахрах отмечает, что если должностное лицо привлека­ется к уголовной или административной ответственности за долж­ностные правонарушения, то оно становится индивидуальным субъ­ектом уголовно-правовых или административно-правовых отно­шении .

Индивидуальная ответственность служащих связана с их персональной виновностью. Гражданин, заняв должность в госу­дарственной органе (организации), приобретает права и обязан­ности служащего, в число которых входит л обязанность нести ответственность за их реализацию. В большинстве нормативных правовых актов, определяющих статус руководителя соответствую­щих органов, прямо подчеркивается его персональная ответствен­ность за выполнение возложенных па орган задач и функций. За качественное выполнение прав и обязанностей служащие получа­ют заработную плату, а за ненадлежащее их выполнение может наступить юридическая ответственность. Вид ответственности за­висит от характера совершенного правонарушения п категории служащего.

Персональная (индивидуальная) ответственность, ответствен­ность за вину являются основными принципами ответственности. Между тем, в ряде случаев, особенно в сфере административной ответственности, трудно установить виновное лицо. Если винов­ный субъект (служащий, должностное лицо) известен или его нетрудно установить, он и должен нести ответственность. В тех ¹ Бахрах, Д.Н, Административное право. С. 21. 184

случаях, когда установить конкретное лицо трудно или невозможно, к ответственности следует привлекать орган (организацию), от которой исходили действия, причинившие определенный ущерб. Р обоих случаях виды действий (бездействия) являются следствием отправления службы в государственном секторе.

Таким образом, следует различать две группы субъектов административного права:

1) носители исполнительной власти (государственного управления);

2) носители прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Носители исполнительной власти обретают правосубъектность с момента их образования, вступления в должность государствен­ного служащего, а носители субъективных прав и обязанностей — с момента приобретения прав и обязанностей, т.е. с момента изда­ния (вступления в действие) соответствующего правового акта, в котором определены названные права и обязанности, или получе­ния лицензии (регистрации) на занятие предпринимательством или иным видом деятельности, требующей подобного разрешения.

Некоторые ученые полагают, что регистрация общественных объединений и коммерческих структур не государственно!-о характера не играет существенной роли для приобретения ими административ­ной правосубъектности. Правосубъектность возникает с момента их формирования. Регистрация «...для них является обязательной лини, в случае приобретения ими прав юридического лица»¹.

Такое мнение не в полной мере раскрывает сущность и назначение регистрации.

Государственная регистрация — это юридическое действие, административный акт соответствующего органа государственно­го управления, которым подтверждается законность возникнове­ния (образования) юридического лица (частного предпринимате­ля, организации) и придается ему правовой статус. Только с момента регистрации лица и организации приобретают право­субъектность.

Однако зарегистрировать означает не только записать, за­фиксировать с целью учета и контроля за законностью возникно­вения, но и придать субъекту правовой статус, предоставить ему возможность быть участником административно-правовых отно­шений. Регистрация не является просто фиксацией, признанием факта образования предпринимателя. Она всегда сопровождается ^Щательным изучением соответствующих документов, их закон-

Бахрах, Д.Н. Административное право. С. 44.

185ности и т.п., т.е. регистрация— важный и ответственный адмм ннстратнвный акт, юридически важное действие.

В отличие от гражданского права указанные группы (виды) субъектов между собой юридически не равны. Более того, в гражданском праве субъекты не подразделяются, с юридической точки зрения, на два разных (с учетом критерия принадлежащим им прав и обязанностей) вида. По этой причине в гражданской праве классификация нрав общая для всех субъектов: вещные, обязательственные, наследственные права.

В административном праве каждый субъект имеет исключи­тельный, только ему свойственный правовой статус. Одной из сто­рон административно-правового отношения всегда является носи­тель исполнительной власти- орган, призванный осуществлять государственное управление, другой стороной могут быть носите­ли прав и обязанностей; нижестоящие (подведомственные) орга­ны, предприятия, учреждения пли организации.

Права и обязанности, принадлежащие одной стороне, не при­надлежат другой.

Властная сторона всегда известна, определена в соответствую! тих правовых актах. Другая сторона не может вступить в админис­тративно-правовые отношения по своему усмотрению, т.е. свободно выбрать себе субъекта как это бывает в гражданском нраве. Нормы административного нрава заранее устанавливают компетенцию, сферу ведения носителя исполнительной власти, т.е. всегда сущест­вующей стороны. Следовательно, вступать в отношения можно лишь с той властной стороной, в компетенцию которой входит ре­шение соответствующих вопросов, интересующих другую сторону.

Необходимо отметить, что и властвующая сторона не всегда свободна в выборе субъектов отношений по перечисленным выше причинам.