§ 12. Общие положения о формах и методах государственного управления

По общему признанию, государственное управление реализу­ется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действий, содержании управления. Форма— это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятель­ности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид¹. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содер­жания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне.

В науке административного нрава различают правовые и неправовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конеч­но, не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и рзлпяет на их содержание. Однако форма не мо­жет повлечь каких-либо юридических последствий; такие послед­ствия наступают в результате совершения соответствующих дей­ствий по управлению, выраженных в определенных формах.

Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленчес­кими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые — не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с pea- ^! лизацией государственно-властных полномочии, неправовые - Н« связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществле­ние с их помощью управленческих полномочии не образует но­вых и не преобразует старых управленческих отношении.

Итак, в правовых формах выражаются управленческие дей­ствия, влекущие соответствующие юридические последствия.

Подобные последствия влекут правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) и административные догово-ры-_________

¹ См. иное мнение: Старилов, Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Адмиищтратшшый доголор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 11.

104

Акты — это формы выражения, закрепления волеизъявлений субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Право­вую форму составляет не издание правового акта (издание — это процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибу­тами (ниже об этом будет сказано более подробно). Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативны­ми и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти.

Вторым видом правовой формы государственного управле­ния считаются административные договоры .

Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», не могут быть одним из видов правовых форм.

К рассматриваемым действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), досмотр пассажи­ров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение опреде­ленных действий, осуществление регистрации, выдачу официаль­ных документов (прав на управление транспортными средствами, па охоту), осуществление контрольных действий, совершение но­тариальных действий, представление обязательных отчетов, вы­писку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу граж­данам государственными организациями установленных законода­тельством справок, удостоверяющих личность, семейное имущест­венное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических дей­ствий. Фактически имеют место лишь властные действия, совер­шение которых не влечет за собой преобразования правоотноше­ний, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму пра­вового акта. Например, осуществление регистрации граждан, со­вершение нотариальных действий сопровождается изданием пра- акта.

См. подробно: Бахрах,Д.Н. Административное право России. С. 338-349; Старилов, Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы Управленческих действий. Правовые акты управления. Административ­ный договор. Административная юстиция. С. 275-327.

105Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий — это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что но результа­там контроля такие последствия могут возникнуть, но только пос­ле издания соответствующего правового акта.

Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полно­мочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов. Без издания правового акта, заключения договора невоз­можно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, измене­ние, прекращение ранее действовавших. Юридические послед­ствия являются следствием издания правовых актов.

Таким образом, форма управленческой деятельности может быть признана правовой только в том случае, когда действия;

1) совершаются носителем исполнительной власти (государ­ственного управления);

2) являются управленческими;

3) имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;

4) влекут или имеют юридические последствия.

Такие последствия могут наступить в той случае, если дей­ствие выражается (закрепляется) в правовом акте пли админис­тративном договоре.

Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладаю­щие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в пра­вовых актах, относятся к неправовым формам:

1) организационной;

5) материально-технической.

В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка ме­роприятии по внедрению достижений пауки, научно обоснован-, ных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.

В материально-технической форме выражаются действия' по делопроизводству, стенографические, машинописные рабо­ты, у четно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонден­ции и т.п.

106

В западноевропейской административно-правовой литерату­ре рассматриваются несколько видов форм публичного управле­ния (форм осуществления управленческих действий). Напри­мер, германскими учеными выделяются следующие формы управления:

1) правотворчество (постановления, уставы, административ­ные предписания);

2) административные акты;

3) публично-правовые договоры;

4) простое административное действие;

5) частно-правовая административная деятельность (напри­мер, предоставление субсидий).

При этом анализируются многочисленные типы управлен­ческих решений и особо указывается на высокую значимость пла­нирования в процессе осуществления публичного управления .

Формы государственного управления регламентируются нор­мами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других орга­нов государственного управления. Это акты, определяющие право­вой статус органов управления,— положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации дел о производства.

Наиболее полно регламентируется правовая форма государ­ственного управления, менее — организационная и материально-техническая. Например, в Законе <<О нормативных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие вопросы, касающиеся таких актов: нормотворческой техники, процесса, дей­ствия и их реализации². К подобным актам следует отнести Поло­жение об официальном опубликовании и вступлении в силу пра-иовых актов Республики Беларусь и др.

В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или "ном правовом акте, регламентирующем статус соответствующе­го органа государственного управления (должностного лица).

Правовая форма является основной в деле реализации испол­нительной власти. Организационная и материально-техническая Ф^|>гчгь| i^e связаны с властью, с возможностью принуждения.

Приведено по: Старилов, Ю.Н. Административное право. 4.2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий, Правовые актт.1 управления. Административный договор. Административная юстиция. С. 14.

Ведамасц1 Пап. сходу Рэсп. Беларусь. 2000. №5. Ст. 40.

107Государственное управление осуществляется с помощью мето­дов. Под методом государственного управления понимается при­ем, способ реализации, осуществления управленческой деятель­ности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это — возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управ­ляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.

Методы государственного управления регламентируются нравом. В методах в наибольшей мере находит свое непосред­ственное проявление юридически властные полномочия субъек­тов государственного управления. Значительная часть методов выражается в правовой форме, последняя для них является обя­зательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения, другие — в индивидуаль­ных предписаниях.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаше определяется правом и видом объек­та унранления, его особенностями.

Методы многочисленны и разнообразны. Различают: 1) эко­номические; 2) административные; 3) социально-психологичес­кие методы. Не отрицая наличия таких методой государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существо? папин универсальных методов применительно к любой деятель­ности — убеждения и принуждения¹.

Экономические методы — это комплекс материальных средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управлений Отдельными их видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, ма­териальное стимулирование. Экономические методы косвенно воз­действуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтере­сованность.

Административные методы представляют собой способы пря­мого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний п индиви- _ дуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрой достижение целей при отсутствии материальных средств. Частое

¹ См.: Вирах, Д.Н. Указ. соч. С. 182.

108

j,x использование свидетельствует о повышении роли государ­ства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.

Интересным и важным для понимания административ­но-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов: «а) установление правил поведения обще­обязательного или частного характера, т.е. определенного режима и сфере реализации исполнительной власти; б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д) запрещение определенных действий; е) удовлет­ворение законных притязаний участников управленческих отно­шений; ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование); з) регистрация определенных действий; н) установление стандар­тов, квот и т.п.; к) ограничение определенных действий; л) прове­дение контроля и надзора; м) осуществление внесудебной юрисдикции; и) разрешение споров между участниками управ­ленческих отношений; о) применение мер административного принуждения; и) материальное и моральное поощрение; р) при­менение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государственной собствен­ности; у) приостановление или отмена правовых актов подведом­ственных исполнительных органов и должностных лиц; ф) обра­зование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.»¹.

Социально-психологические методы (методы морального ноздействия)— это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсе­нал средств воздействия — от пропаганды, разъяснения позиции государства, его поли гики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей го­сударства с трудовыми коллективами до различных видов инди­видуальных поощрений, продвижения но службе и т.н. Значи­тельная часть из них не связана с правом, им не регулируется. М тем, отдельные их виды получают правовое закрепление.

Административное права / под ред. IO.M. Козлова, Л.Л. Попова. С 289-290

109§ 13. Усмотрение в государственном управлении

Государственное управление базируется на нормах праве; Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлени­ях. Государственное управление невозможно без предоставлений субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельное* тп, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случа­ях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность 4 государственном управлении именуется усмотрением.

Усмотрение в сфере управления — это свобода действии, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совер­шение иных значимых действий. Подобные действия осуществля­ются первоначально при отсутствии прямых предписаний право­вых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.

Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью госу­дарственного управления, его творческим, оперативным и повсед­невным характером.

Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулирован нем управления. Объясняется это как объективны­ми, так и субъективными обстоятельствами.

В-третьих, причины, связанные с общим общественно-поли­тическим состоянием в государстве: общий уровень правовой сис­темы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Основанием для усмотрения является наличие соответствую­щих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с чем, именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел решив вопрос но своему усмотрению. Кормой права предусыафи-вается, до каких пределов субъект усмотрения может прояви гь свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения закон­ности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также ре­альные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов] Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. 110

Усмотрению в сфере государственного управления присущи

определенные черты.

1) усмотрение — это дискреционное право, право действовать самостоятельно;

2) усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;

3) управление по усмотрению должно осуществляться в со­ответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

4) решение вопросов по усмотрению осуществляется на осно­вании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъ­екта управления;

5) управленческая деятельность по усмотрению осуществля­ется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

6) усмотрение требует проявления инициативы, предприим­чивости;

7) усмотрение предоставляется нормой права, в которой опре­деляются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие нрава субъек­там усмотрения в различных сферах государственного управления: экономической, социально-культурной, безопасности и правопо­рядка, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к ответп венности, особенно в выборе средств, времени, методов, ха­рактера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на нали­чие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется и рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной»¹. Между тем, и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.

Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ^ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могуч вести ¹¹ к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия иредос-^т_ат!ляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в

¹ Брэбап, Г. Указ. соч. С. 192.

111интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном ко­дексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответствен­ность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст. 424), бездействие должностного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответ­ственность. Вероятно, правильным было бы установить и адми­нистративную ответственность за подобные нарушения.

Дискреционные полномочия предоставляет законодатель, т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих дей­ствий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмот­рены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак положен в основу наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предостав­ляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения законодателя. Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других — употреб­ляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь и большинстве пунктов опре­деляется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, кото­рые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» значительная часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой — предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий. Некоторые же термины, такие, например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 5—7), неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.

В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.ст. 20, 21) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуще­ствление же прав— по усмотрению. Аналогичным образом решает­ся вопрос и в отношении различных органов, должностных лиц с употреблением слов <<пмеет право», «предоставляется право».

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходимы воля субъекта усмотрения, его способность к усмот­рению и необходимость применения усмотрения.