§ 4. Компетенция Совета Министров

4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров и ее особенности

Компетенция Совета Министров, как и любого другого орга­на, представляет собой важный составной элемент его правого

статуса.

Совет Министров является органом государственного управле­ния общей компетенции. Такой характер компетенции обусловлен его природой и правовым положением. Он подчеркивает особеннос­ти Совета Министров и выделает его из других органов государ­ственного управления республиканского уровня. Подобная компе­тенция присуща не только Совету Министров. Она имеется и у некоторых других органов государственного управлении — местных исполнительных и распорядительных органов и Президента.

Обладая общей компетенцией, Совет Министров возвышает­ся на/i, республиканскими органами и осуществляет руководство всеми подчиненными ему отраслями и сферами. Его полномочия распространяются на наиболее важные, приоритетные сферы го­сударственной жизни,

Общая компетенция — это совокупность в первую очередь пол­номочий Совета Министров, не относящихся к какой-либо одной отрасли, сфере пли реализации функции, а предназначенных для решения вопросов общегосударственной значимости, которые не мо­гут быть решены н рамках топ или иной отрасли пли сферы.

Компетенция Совета Министров распространяется только на подчиненные органы государственного управления, а не на вес орга­ны государственного управления, как это было но Конституции 1978 г. и Конституции 1994 г. Частично его полномочия распростра­няются и на другие органы исполнительной власти, которыми яндя-ются местные исполнительные и распорядительные органы.

В подчинении Совета Министров находятся не все республи­канские органы государственного управлении, т.е. министерства Н государственные комитеты. В соответствии с частью 6 статьи 12

446

Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» министер­ства и государственные комитеты по отдельным вопросам дея­тельности, предусмотренным законодательными актами Респуб­лики Беларусь, могут подчиняться исключительно Президенту.

Совету Министров подотчетны и подконтрольны областные и Минский городской исполнительные комитеты по вопросам, входя1цим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона Респуб­лики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Основной составной частью компетенции ивляются полномо­чия. Полномочии Совета Министров в зависимости от направлений ею деятельности следует разделить на четыре вида:

1) полномочия по областям и сферам деятельности Совета Министров (общие нолномочия);

2) полномочия в отношении подчиненных Совету Минис-тров органов государственного управления;

3) полномочия Совета Министров в отношении подчинен­ных ему государственных организации;

4) полномочия в отношении местных исполнительных и распорядительных органов.

Полномочия предназначены для реализации функции Совета Министров. В статье 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» функции Совета Министров четко определены только в отношении подчиненных ему республиканских органов государ­ственного управления. Что же касается иных направлений деятель­ности, то они отдельно не очерчиваются. Законодатель рассматри­вает функции вместе с полномочиями. Подобное допустимо, поскольку полномочия и функции нередко связаны с осуществле­нием одних и тех же действий.

Полномочие — это право обязанность совершать то или иное действие, являющееся функцией. Например, в части 3 статьи 14 За­кона установлено, что Совет Министров утверждает в установлен­ном порядке положения о республиканских органах государствен­ного управления, подчиненных Совету Министров. Такое действие рассматривается как функция Совета Министров. Одновременно законодатель уполномочивает Совет Министров утверждать указан­ное положения.

Совет Министров обладает всеми общими функциями. Так, Совет Министров разрабатывает государственные прогнозы, госу­дарственные программы социально-экономического развития,

Другие государственные программы и концепции, принимает их и

447обеспечивает реализацию (ч. 4 ст. 4 Закона), определяет государ­ственную политику в сфере обеспечения охраны авторского пра­ва и смежных нрав (ч. 20 ст. 5 Закона), политику в области охра­ны окружающей среды, порядок использования природных ре­сурсов и улучшения окружающей среды (ч. 2 ст. в Закона). Н этом случае следует говорить о функции прогнозирования.

Функция планирования Совета Министров состоит в том, что он разрабатывает основные направления государственной поли­тики в области страховой деятельности (ч. 21 ст. 4 Закона), разра­батывает и осуществляет единую государственную политику в области ценообразования (ч. 27 ст. 4 Закона), разрабатывает и ре­ализует основные направления жилищной политики (ч. 37 ст. 4 Закона); определяет и реализует наиболее эффективные пути по­вышения дохода семьи, стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат (ч, 7 ст. 5 Закона), разрабатывает государствен­ную программу по преодолению последствий на Чернобыльской атомной электростанции (ч. 14 ст. 6 Закона).

Организационная функция реализуется по отношению к под­чиненным организациям. Так, Совет Министров утверждает состав коллегий республиканских органов государственного управления, если иное не предусмотрено актами Президента (ч. 4 ст. 14 Закона), назначает заместителей министров (кроме заместителей министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным си­туациям, заместителей председателей Комитета государственной бе­зопасности, Государственного пограничного комитета), руководите­лей государственных организаций, подчиненных Совету Министров, и их заместителей, кроме Начальника Белорусской железной доро-ги, Генеральных консулов Республики Беларусь, руководителей, де­партаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств, советников посланников посольств Республики Беларусь (Порядок назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначе­ния (освобождения) па должности, включенные в Кадровый реестр Сонета Министров Республики Беларусь)-

Функция регулирования осуществляется в разных областях и сферах. Совет Министров регулирует деятельность всех отраслей экономики республики (н.З ст. 4 Закона), внешнеторговую деятель­ность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регу­лирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) республики (ч. 10 ст. 4 Закона), регулирует вопросы внутреннего и внешнего государственного долга (ч. 12 ст. 4 Закона), разрабатывает основные направления государственной политики и

448

области страховой деятельности и обеспечивает их реализацию (ч. 21 ст. 4 Закона) и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке сем!>и (ч.8 ст. 5 Закона), утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды (ч. 7 ст. 6 Закона).

Функция руководства реализуется как по отношению к под­чиненным Совету Министров органам государственного управле­ния, так и в отношении обеспечения решения отдельных важных вопросов. Так, Совет Министров руководит системой подчинен­ных республиканских органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 15 Закона), руководит в пределах своей компетенции подго­товкой хозяйства республики к работе в режиме и условиях во­енного времени, а также его мобилизационным развертыванием (ч. 5 ст. 8 Закона), осуществляет в соответствии со своей компе­тенцией руководство гражданской обороной в республике (ч. 7 ст. 8 Закона) и т.д.

Руководство состоит в воздействии Совета Министров на со­держание деятельности управляемых путем нацеливания, указа­ния основных ее направлений, определения текущих задач.

В деятельности Совета Министров применяется и функция координации. Совет Министров осуществляет в установленном порядке инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социального и экономического развития государства (ч. 13 ст. 4 Закона), устанавливает минимальные потребительские бюджеты для разных социально-демографических групп населе­ния (ч. 36 ст. 4 Закона), осуществляет меры по развитию научных организаций, по подготовке научных кадров (ч. 21 ст. 5 Закона), осуществляет координацию деятельности в области отношений Республики Беларусь с другими государствами и международны­ми организациями (ч. 3 ст. 9 Закона), координирует деятельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти по осуществлению кадровой по­литики, созданию системы непрерывного обучения кадров (ч. 3 ст. 10 Закона).

Наиболее широкое применение находит функция контроля и учета. Сонет Министров контролирует работу всех подчиненных органов государственного республиканского масштаба, а также местных исполнительных и распорядительных органов. В отноше­нии последних возможно осуществление контроля только за испол­нением ими Конституции, законов, актов Президента, постановле-

449ний Совета Министров и распоряжений I (ремьер-мнннстра (так

записано в ч. 3 ст. 15 Закона). В то же время в части 6 статьи 9 За­кона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бе­ларусь* указанные полномочия Совета Министров ограничены, Во-первых, ограничение произошло в отношении субъектов контро­ля: ими могут быть не все звенья местных исполнительных и распо­рядительных органов, а только областные и Минский городской исполнительные комитеты. Во-вторых, ограничен круг вопросов, по которым возможно осуществлять подобный контроль,— это вопро­сы, входящие в компетенцию Совета Министров.

Совет Министров вынужден осуществлять контроль чакже в целях реализации таких функций, как регулирование, руководство и координация. При отсутствии полной информации о состоянии дел по вопросам, относящимся к указанным функциям, невозможно их осуществление. Кроме того, Совет Министров контролирует дея­тельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти Республики Беларусь но осуществлению кадровой политики и созданию системы непрерыв­ного обучения кадров (ч. 3 ст. К) Закона).

Совет Министров призван осуществлять значительно больше разнообразных управленческих действий, чем обозначено в гла­вах 2 и 3 Закона.

Правительство наделено и специальными функциями. Они дополняют и развивают общие функции. Особенно распростране­ны в разных областях и сферах деятельности Совета Министров такие функции, как обеспечение, принятие мер, оказание содей­ствия, создание условий п др.

Составными элементами компетенции являются гарантии осу­ществления полномочий. Они достаточно многообразны. Важной гарантией осуществления Советом Министров полномочий являет­ся его подчиненность Президенту. Президент обладает многочис­ленными и разнообразными возможностями обеспечения надлежащего исполнения Советом Министров своих полномочий. Во-первых, Президент формирует Правительство. От подготовленности кадров к осуществлению управления, их квалификации зависит многое в осуществлении полномочий Совета Министров. Во-вторых, у Пре­зидента достаточно средств воздействия как поощрительного, так и принудительного характера. Он вправе награждать орденами и ме­далями, поощрять денежными премиями, осуществлять продвиже­ние по службе и т.д. В то же время Президент имеет право прив­лечь к дисциплинарной ответственности, освободить от должности

450

любого члена Правительства, привлечь к более мягким мерам дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Он наделен правом принять решение о роспуске Правительства в полном составе.

Немаловажной гарантией является правовая и социальная защита государственных служащих, установленная в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» и других зако­нодательных актах.

Существенная роль е системе рассматриваемых гарантий при­надлежит надлежащей организации работы Совета Министров.

Работу Совета Министров организует Премьер-министр (ч. 3 ст. 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), Важную роль играют заместители Премьер-министра и Аппарат Совета Министров, который призван обеспечивать деятельность Совета Министров.

Существенной гарантией является ответственность Совета Ми­нистров перед Национальным собранием Республики Беларусь, ко-торая выражается в том, что по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей последняя может выразить вотум недоверия Правительству. Вопрос об ответственности Прави­тельства не может быть поставлен в течение года после одобрения em программы деятельности (п. 7 ст. 97 Конституции).

Таким образом, компетенция Совета Министров занимает важное место в системе его правового статуса.

4.2, Полномочия Совета Министров в разных областях и сферах его деятельности (общие полномочия)

Совет Министров наделен Значительными полномочиями. В За­коне полномочия разделены по областям и сферам деятельности Совета Министров. Такими областями и сферами являются: эко­номика, социально-культурная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение законности и правопорядка, обеспечение националь­ной безопасности и обороноспособности государства, внешнеэко­номическая деятельность, кадровая политика и иные направле­ния полномочий.

Наиболее широкие полномочия предоставлены Совету Минист­ров по вопросам экономики. Он имеет право и обязан обеспечивать проведение единой экономической, финансовой, денежно-кредит­ной политики, создание необходимых государственных резервов и их сохранение, развитие общегосударственной инфраструктуры

451(автомобильные дороги, сети связи, воздушные и железнодорожные линии, системообразующие линии электропередачи и т.д.), создание и функционирование системы стандартизации, метрологии и серти­фикации, формирование и проведение государственной политики в области охраны права промышленной собственности п т.д.

Совет Министров наделен правом регулировать деятельность всех отраслей экономики республики, принимать меры по их развитию, разрабатывать прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развитии республики, другие программы и обеспечивать их реализацию, выступать от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью республики, организовывать управление государ­ственной собственностью, устанавливать экономическую ответ­ственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осу­ществления хозяйственной деятельности и т.п. (ст. 4 Закона).

Совет Министров по вопросам экономики наделен более чем 45 видами полномочий. Обладание такими широкими полномо­чиями по вопросам экономики объясняется тем, что государство еще сохраняет за собой важные рычаги воздействия (управления) в этой сфере. При этом многие полномочия, которые имелись у Совета Министров по Конституции БССР 1978 г., исчезли пли

видоизменились.

В социально-культурной сфере Совет Министров уполномо­чен обеспечивать проведение единой государственной политики в области науки, здравоохранения, социальной защиты, создавать условия для поддержания установленного законодательством респуб­лики уровня социального обеспечении, принимать меры по обес­печению социальной защиты граждан, совершенствовать систему социальной защиты, принимать меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-тех­нических, средних специальных п высших учебных заведений, со­действовать развитию физической культуры и спорта, осуществ­лять меры но развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивать охрану историко-культурного наследия и т.д. (ст. 5 Закона), В рассматриваемой области Совет Министров наделен широкими полномочиями (более 21 вида).

Совет Министров наделен значительными правами п обязан-ностими в области охраны окружающей среды, обеспечения за­конности и правопорядка, национальной безопасности и оооро-

452

неспособности государства и в иных областях, оговоренных в За­коне (ст.ст. 6—11).

4.3. Полномочия Совета Министров по отношению к подчиненным ему органам государственного управления

Совету Министров подчиняется определенная часть республи­канских органов государственного управления, в отношении кото­рых он обладает правами и обязанностями по руководству, контролю, координации и направлению их работы (ч. 1 ст. 12 За­кона). В статье 14 Закона конкретизировано понятие руководства. Если в статье 12 Закона термин «руководство» рассматривается в качестве отдельной функции (полномочия) наравне с контролем, координацией, направлением работы, то в статье 14 он выступает в качестве управления, т.е. как совокупности ряда функций. Подоб­ная непоследовательность, неоднозначность понимания термина «руководство» наблюдается и в других законодательных актах и статьях Закона (ст. 15). Более правильным было бы статью 14 назвать следующим образом: «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по руководству подчиненными ему респуб­ликанскими органами государственного управления», т.е. слово «функции» заменить словом «полномочия».

Совет Министров не только обладает полномочиями по контролю, координации и направлению деятельности указанных органов, но и вправе принимать меры по обеспечению реализации в полном объеме республиканскими органами предоставленных им нрав vi возложенных обязанностей (в настоящем Законе наравне с правами названы еще и полномочия) в целях выполнения возло­женных на них задач осуществления функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов. Каждый выше­стоящий орган (должностное лицо) должен обладать такой возможностью (правом). Совету Министров не следует решать са­мому тот пли иной вопрос, относящийся к ведению республикан­ского органа. Он обязан принять всевозможные меры, чтобы пос­ледний использовал свои полномочия в полном объеме.

Совет Министров имеет право утверждать положения о ми­нистерствах, государственных комитетах, т.е. определять их пра-вовое положение. Это право не распространяется на Министер­ство внутренних дел, Министерство обороны. Министерство по чрезвычайным ситуациям, Комитет государственной безопаснос­ти, Государственный пограничный комитет. Государственный та­моженный комитет, Государственный военно-промышленный ко-

453митет. Положения о них утверждаются Президентом Республики Беларусь.

Совет Министров вправе утверждать составы коллегии ми­нистерств и государственных комитетов, если иное не предусмот­рено актами Президента (ч. 4 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).

Важным полномочием Совета Министров является право отменять акты республиканских органов государственного управ­ления. Этим правом Совет Министров может воспользоваться, если такие акты незаконны, т.е. противоречат Конституции, зако­нам, актам Президента, постановлениям Совета Министров пли распоряжениям Премьер-министра. Основаниями для отмены ак­тов может служить и несоответствие их общегосударственным интересам или отсутствие достаточного финансового и юридичес­кого обоснования, за исключением решении, которые могут быть отменены самим 11резндентом.

Совету Министров предоставлены и дисциплинарные полно­мочия. Они применяются не в целом к органу, а только к его руко­водителям. Дисциплинарные взыскания могут быть наложены на министров, председателей государственных комитетов и комите­тов, а также их заместителей. Основаниями для применения таких мер воздействия являются неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановле­ний Правительства, распоряжений Премьер-министра, неисполне­ние или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

Виды дисциплинарных взысканий определены в статье 198 ТК и статье 57 Закона «О государственной службе в Республике Бе­ларусь». Между тем, Совет Министров не имеет права освободить указанных руководителей от занимаемой должности, так как право назначения на эти должности принадлежит -только Президенту.

Совету Министров предоставлены и такие необычные права, как передача решения отдельных входящих в его компетенцию вопросов управленческого характера республиканским органам государственного управления, исключая вопросы исключитель­ной компетенции Совета Министров, или принятие к решению вопросов, входящих в компетенцию республиканских органов го­сударственного управления, если компетенция указанных орга­нов не определена Президентом.

В Законе ничего не сказано о государственных организация?; непосредственно подчиненных Совету Министров. Н соответ­ствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая

454

2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Бела­русь» к таким организациям относятся: семь концернов, Респуб­ликанский центр по оздоровлению и санаторно-курортному лече­нию населения, а также Беларуский республиканский союз потребительских обществ (Белкоопсоюз), который находится введении Правительства по вопросам, определенным законода­тельством, разумеется, не являясь государственной организацией.

4.4. Полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам

Совет Министров наделен ОЕфеделенными полномочиями но отношению к местным исполнительным и распорядительным орга­нам. Однако прежде чем рассматривать их, следует сделать несколь­ко пояснений. Во-первых, местные исполнительные и распоряди­тельные органы не являются подчиненными Совету Министров органами. Во-вторых, нормы Закона «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь» (ст. 15) вступили в противоречие с нормами части 6 статьи9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В нервом законе установлено, что Совет Министров осуществляет руководство всеми звеньями местных исполнительных и распорядительных органов. Во втором законе термин «руководство» вообще не употребляется и подчеркивается, что отношения Совета Министров строятся только с областными и Минским городским исполнительными комитетами; с иными звеньями исполкомов данный закон не предусматривает никаких отношений. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» был принят в 2000 г., а Закон «О Совете Министров Республики Беларусь»— в 1998 г., поэтому действую­щими являются нормы, содержащиеся в рассматриваемой части мерного Закона.

В 2003 г. было внесено немало изменений и дополнений в Закон, но статьи 15 они не коснулись¹. По этому Закону Совету Министров областные и Минский городской исполнительные ко­митеты лишь подотчетны п подконтрольны, по вопросам, входя­щим в компетенцию Правительства.

Па практике Совет Министров в принимаемых постановле­ниях достаточно часто даеч облисполкомам (Минскому гориспол­кому) указания, предписания, поручения и т.д. по различным опросам своей компетенции.

. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. № 17. 2/935.

455Механизм осуществления контроля за их деятельностью и получения отчетов в законодательстве не определен.

В статье 15 Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь* установлены иные полномочия Совета Министров но отно­шению к местным исполнительным комитетам. Однако они вряд ли могут осуществляться по указанным выше причинам.