Глава 6

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

- ОСНОВНЫЕ НОСИТЕЛИ

§ 1

Понятие органа государственного как основного носителя

Основными носителями исполнительной власти являются органы государственного управления (исполнительной власти).

Действующее законодательство не содержит четкого опреде­ления государственных органов, призванных осуществлять испол­нительную власть, в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодательным органом Республики Беларусь является Парламент — Нацио­нальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со стать­ей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь

принадлежит судам».

Из статьи 106 Конституции следует, что единственным орга­ном, осуществляющим исполнительную власть в Республике Бе­ларусь, является Правительство — Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь* говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

Виды других государственных органов, входящих в эту систе­му, не определены. Можно предположить, что и Президент Респуб­лики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и ио существу возглавляет систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законо­дательству называются органами государственного управления.

Органы государственного управления являются частью госу-/lapciвенного аппарата, поэтому им присуши основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государ­ство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают

203также специфическими свойствами, обособляющими их в отдель­ную систему органов.

Для органа государственного управления характерны следую­щие черты:

1) орган государственного управления-- это, в первую оче­редь, государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом орга­низованный и юридически оформленный;

2) основной целью, предназначением такого коллектива слу­жащих является осуществление задач и функций государства;

3) указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;

4) он наделен соответствующей компетенцией, государствен­ной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;

5) каждый орган имеет масштаб деятельности;

6) каждый орган имеет внутреннюю структуру;

7) орган государственного управления обладает определенной самостоятельностью;

8) орган государственного управления соответствующим об­разом учреждается.

Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы государственного управления, от негосудар­ственных организаций и подчеркивает, что органы — это коллек­тивы, граждане, точнее, служащие. Любой государственны!] орган образуется путем издания правового акта и действует от имени государства. Общественные, кооперативные и частные организа­ции оформляются волей их членов, действуют от их имени.

Государственными организациями являются также государ­ственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами.

Существуют и иного рода организации: религиозные, совмест­ные с зарубежными, акционерные общества. Все они не являются государственными органами.

Цель создания государственных органов — реализация задач п функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учете, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т.п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления пере* численных задач и функций.

204

Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преиму­щественно органами государственного управления. Законотвор­чеством занимается законодательный орган, осуществление судеб­ной функции относится к судебным органам.

Разнообразие и специфика задач и функций государства обусловливают особые виды государственной деятельности для

их осуществления.

Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен го-сударственной властью, государственно-властными полномочиями. В соответствии со статьей 6 Конституции вся «государствен­ная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе раз­деления ее на законодательную, исполнительную и судебную». Каждый вид государственной власти реализуется соответствую­щей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органа­ми государственного управления (исполнительной власти), каждый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких органов не существует.

Следовательно, независимо от того, назван в законодатель­стве орган государственного управления органом исполнитель­ной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.

Определенной частью исполнительной власти обладают и про­куроры, председатели судов и др. Им необходима такая власть для осуществлении внутриорганизационного государственного управления. Однако возглавляемые ими органы не являются органами исполни­тельной власти, поскольку их главное предназначение — не реализа­ция государственного управления, а иные цели — прокурорский надзор, правосудие.

В юридической литературе бытует мнение, что государствен­ное управление— это любая деятельность государства¹, а органами, ее осуществляющими, является Национальное собрание Республики Беларусь и др. Такая позиция противоречит Конституции Респуб­лики Беларусь, Закону «О Совете Министров Республики Беларусь» и другим нормативным правовым актам и превращает названные органы из законодательных, судебных, прокурорского надзора в органы государственного управления. Подобный подход к понима­нию государственного управления (исполнительной власти) про­тиворечит конституционному принципу разделения властей.

См., например: Гавриленко, Д.А. Административное право. / Д.А. Гаври-ленко, С.Д. Гаврилеико. Минск. 2002. С. 11.

205Власть — понятие не только государственное. Она существа ет в любом организованном коллективе. Содержание же и ее ха­рактер неодинаковы в зависимости от того, где и в каких целях она осуществляется.

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:

I) издание органом от имени государства актов юридическо­го характера;

2) обеспечение и реализация актов путем применения при­нуждения;

3) осуществление контроля за исполнением актов.

Под актами следует понимать любые правовые формы, в ко­торых выражаются вечевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всего! только его руководитель пли другое должностное лицо.

Правой обеспечивать реализацию актов посредством прове­дения организаторской работы и т.н. обладает, как правило, более ; широкий круг членов организации (или даже все члены), посколь­ку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных дей­ствий акты могут остаться нереализованными. Между тем, следу­ет подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляете» от имени государства. Этим определяется ее значение и влияние т исполнителей (например, вышестоящий орган проводит органи­заторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящего, подчиненного органа, лица).

Власть проявляется в применении принуждения. Виды при­нуждения разнообразны и .многочисленны. Однако ие псе госу­дарственные органы обладают одинаковыми возможностями по применению указанных средств. Органы государственного управ­ления имеют право на применение административного принужде­ния, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вари­ант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.

Немаловажной формой выражения власти является осуществ­ление контроля за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, против воли и желания подкон­трольных с принятием впоследствии правовых актов пли даже мер принуждения.

Без наличия у государственных органов властных полномо­чий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять

свои задачи и функции.

206

Следовательно, наличие у органа власти возможности подчи­нить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.

Масштаб деятельности органа определяется его компетен­цией, территорией иди соответствующей сферой. Масштаб уста­навливается нормами права и не может выбираться самим орга­ном но его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Определение масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. На­рушение границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной.

Существенным признаком органа является наличие его внутренней структуры. Последняя выражается в делен ни коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относитель­ное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа различается особенностями своей компетенции.

Некоторые ученые полагают, что государственный орган может быть представлен и одним человеком, отдельным гражданином данного государства (например, глава государства— президент), другие рассматривают любое должностное лицо как орган. Так, Г,И. Никеров пишет, что «орган... означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учрежде­ние, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочия предпринимать окончательные и обязательные к исполнению действия; это действие может быть обжаловано како­му-либо вышестоящему административному органу»¹.

В целом с таким мнением можно согласиться. Однако следует пояснить, что президент имеет свой аппарат и некоторые из пре­доставленных ему полномочий он вправе осуществлять через эти органы. Подобное относится и к должностным лицам. У каждого должностного лица есть подчиненные, т.е. аппарат, иногда состоя­щий из структурных звеньев. Властные же полномочия имеются только у должностных лиц и ими осуществляются. Простые слу­жащие такими полномочиями не наделены, поэтому не существует ни одного органа, состоящего из одного человека. Президент изби­рается для того, чтобы возглавить государство или правительство, т.е. п конечном счете определенный орган, аппарат.

Одним из признаков органа является его определенная са­мостоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью

Никеров, Г.И. Административное право США. М, 1977. С. 33.

207

обособлен от других органов. Он входит в соответствующую систему, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам подчинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с дру­гими органами как но горизонтали, так и по вертикали.

Самостоятельность органа определяется наличием у него своей компетенции, которая показывает место органа в системе государственного аппарата, кроме того — в управленческом меха­низме (системе).

Самостоятельность проявляется в обособленности, независи­мости от других при решении вопросов своей компетенции, возможностях осуществлять компетенцию, проявлении собствен­ной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за качество и результаты своей деятельности.

Орган государства (орган государственного управления) соответ­ствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.

Некоторые ученые, отмечая этот признак, утверждают, что государственные органы учреждаются государством¹. I [одобноа заявление слишком общее. Ведь государство— это не только го­сударственный аппарат, но и множество иных составляющих, ко­торые никак не могут участвовать в образовании органов.

Правильнее говорить о существовании некоего устанавливае­мого законодательством порядка образования, реорганизации и ликвидации органов.

С введением в Беларуси института президентства значитель­ные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь (ст. 84 Конституции). Подобными полно­мочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все наи­более важные государственные органы обладают в большей пли меньшей мере полномочиями по учреждению органов.

К признакам государственного органа относится и его ответ­ственность перед другими государственными органами за свою деятельность.

Органы государственного управления обладают следующими специальными свойствами:

1. Основным и наиболее важным специальным свойством органов государственного управления является то, что они спе­циально предназначены для осуществления государственного ¹ Вазфах, Д.Н Административное право. С. 75. 208

управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельнос­ти (исполнительной власти).

2. Органы государственного управления самые многочислен­ные но сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в то же время — один орган прокурату­ры, один-дна судебных органа.

3. Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов— отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокура­туры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.

4. В построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация: а) вертикальная; б) горизонтальная; в) смешанная горизонтально-вертикальная.

Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железно­дорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероят­но, вертикальная организация действует и в так называемой пре­зидентской вертикали.

Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов граждан­ского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распреде­лению жилой площади, отделы (управления) капитального строи­тельства, отделы организаторской и кадровой работы.

Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называе­мом двойном Подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защи­те, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Вес названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко­торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.

Иерархическая организация тесно связана с принципами Централизации и децентрализации. В вертикальной организации преобладает принцип централизации и в меньшей степени — принцип децентрализации. В организации горизонтального харак­тера господствующим является принцип децентрализации. В сме-

209шанной организации должен преобладать принцип децентрализа­ции. Децентрализация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше проявлялась местная инициатива, существовало разнооб­разие приемов и средств движения к общей цели.

Смешанная организация предполагает четкое норма! пв-но-правовое разграничение полномочий органон на горизонтали ном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регла­ментации нередко превалирует централизация, что является нежелательным.

Без централизации не может быть государственного управле­ния. Преимущества ее заключаются в придании управлению единства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения 'голько своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.

Как отмечает Ж. Ведель, «она (центральная администра­ция. — Авт.) позволяет добиться максимальной эффективности и управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходи­мыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .

Между тем, централизация содержит в себе н негативные моменты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потреб­ностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическо­му централизму, авторитаризму в управлении.

Децентрализация ие допускает подобных негативных момен­тов в управлении. По этой причине иерархическая организация должна строиться на умелом (разумном) сочетании централиза­ции и децентрализации.

Значимым специальным признаком органов государственного управления является и то, что они воздействуют на управляемых квазисудебным, административным пишем, в том числе н нормо­творчеством. Судебная и прокурорская власти не обладают подоб­ными возможностями. При этом можно спорить о пределах приме­нения таких средств. Однако полностью лишить органы государ­ственного управления квазисудебного порядка невозможно. Они )фосто нерестаityт быть органами государственного управления. ¹ Вадгяь, Ж. Указ. соч. С. 400. 210

Органам государственного управления присущи повседневность работы и практическая организация исполнения правовых актов. В административно-правовой литературе к специальным приз­накам органов государственного управления относят порядок их обра­зования и деятельность должностных лиц от имени органов¹.

Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.

Орган государственного управления — это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посред­ством повседневной и практической организации исполнения Конс­титуции, законов и иных нормативных правовых актов.

В определении государственного органа в статье 3 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» установлено, что государственный орган призван осуществлять государствен­но-властные полномочия. Подобное утверждение не совсем точно отражает суть органа государственного управления, ибо он, осущес­твляя государственное управление, проводит большую организаци­онную работу, совершает материально-технические действия. Нали­чие государственно-властных полномочий (государственной испол­нительной власти) является лишь одной из особенностей рассмат­риваемого органа.

Предприятия и учреждения также являются коллективами граждан, соответствующим образом организованными и учреж­денными, т.е. государственными организациями. В этом сходство предприятий, учреждений с органами государственного управле­ния.

Другие признаки органов не относятся к предприятиям, учреждениям. Цель их создания, основное предназначение иные, чем органов. Предприятия, учреждения создаются для осуществ­ления хозяйственной деятельности, оказания социальных услуг. Как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, «продукцией» органов яв­ляется информация, чаще всего облеченная в форму решений, а продукцией предприятий и учреждений являются материальные

ценности, услуги.

Предприятия, учреждения в целом не наделены властными полномочиями, не выполняют исполнительной и распорядительной Деятельности. Этим занимается администрация предприятия, учреждении. Она является органом предприятия, учреждении и осуществляет управление внутри его.

¹ См.: Административное право / под. ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова. С. 150; Бахрах, Д.П. Административное право. С. 76.

211

При этом внутреннее управление не имеет отличий от внешнего, исходящего из министерства или местного исполни тельного органа, кроме масштаба деятельности. Внутренне управление — это не что иное, как разновидность государственно­го управления¹, и осуществляется оно государственным органом от имени государства.

Администрация организует производство, оказание услуг, труд людей, воздействует на их поведение, в том числе и с помощью власти, издания соответствующих правовых актов (например, за­числение и увольнение работников, привлечение их к дисциплинар­ной ответственности). Не исключается издание нормативных правей вых актов в виде инструкций, т.е. администрацией осуществляется регулирование общественных отношении. Администрация утверж­дает (принимает) правила внутреннего распорядка, положения о ее структурных подразделениях и т.п., т.е. властвует.

В государстве нет шюп власти, кроме государствен ной, а администрация государственного предприятия, учреждения мо­жет осуществлять только исполнительную власть. Следователь­но, не предприятия, учреждения, а их администрация является органом государственного управления (исполнительной власти).