§ 5. Формы работы и управленческой деятельности Совета Министров

5.1. Формы работы

Совет Министров— коллегиальный орган, поэтому основной формой его работы является коллегиальность, выражающаяся в проведении заседаний. Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. За­седание считается правомочным, если в нем принимает участие не меньше половины (50% + 1) членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов членов Правительства, при­сутствующих на заседании (ст. 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»). Таким образом, если за принятие того или иного решения проголосует меньше чем одна треть членов Совета Министров, то решение считается непринятым, В случае равенства голосов считается принятым решение, за которое про­голосовал председательствующий.

Председательствующим на заседаниях является Премьер-ми­нистр. При его отсутствии заседания проводит по поручению Премьер-министра и согласованию с Президентом один из замес­тителей Премьер-министра. На заседаниях имеет право председа­тельствовать Президент.

Ответа на вопрос, участвует ли Президент в голосовании, в за­конодательстве не существует. Между тем, имеются правовые нормы, четко закрепляющие правила, что голос председательствую­щего на заседании Совета Министров пли его Президиума является определяющим (решающим). Кроме того, в голосовании могут уча­ствовать только члены Правительства. Президент не является членом Правительства. Таким образом, председательствование Президента на заседаниях Совета Министров превращается в определенном смысле в формальность. При этом он осуществляет! руководство за­седанием. Однако его правовой статус в подобном качестве не опре­делен, поэтому юридически Президент как председательствующий не обладает никакими другими полномочиями, кроме полномочий

456

по порядку ведения заседания. Необходимо устранить существую­щие в законодательстве упущения, определить статус Президента в качестве председательствующего на заседаниях Совета Министров. Правильным было бы также оговорить право Президента председа­тельствовать на заседаниях Президиума Совета Министров. В со­ответствии с пунктом 15 статьи 84 Конституции и частью3 статьи 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» Президент вправе председательствовать только на заседаниях Совета Минист­ров, а заседания Президиума, являясь органом Совета Министров, получается исключаются.

Заседания — основная форма деятельности Совета Минист­ров, поскольку на них рассматриваются и решаются основные, наиболее важные вопросы, относящиеся к его компетенции.

В упомянутом выше Законе определена исключительная компе­тенция Совета Министров. Вопросы, входящие в нее. рассматривают­ся только на его заседаниях. В статье 26 данного Закона дан перечень таких вопросов. К ним относятся: вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государ­ственных внебюджетных фондов; проекты и программы экономичес­кого и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики.

Одной из форм работы Совета Министров следует рассмат­ривать работу его Президиума.

Президиум также коллегиальный орган. Его работа строится в форме заседаний, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц (ч. 2 ст. 27 Закона). Заседания проходят под председательством Премьер-министра или одного из его заместителей, как и заседания Совета Министров. Заседа­ние считается правомочным, если на нем присутствует больше половины общей численности членов Президиума. Решения при­нимаются большинством голосов от обиден численности членов (ч. 3 ст. 27 Закона).

Формой работы Совета Министров является и опросный поря­док принятия постановлений. Он предусмотрен частью 4 статьи 27 Закона и состоит в том, что в кулуарах выясняется мнение членов Президиума по тем или иным вопросам, вынесенным на рассмотре­ние Совета Министров или его Президиума, без рассмотрения их на заседаниях. Такими могут быть неотложные или не требующие обсуждения вопросы. После опроса принимается постановление от имени Совета Министров. Опрос выражается, как правило, в форме визирования проекта постановления. Количество членов Президиу-

457на, необходимое для того, чтобы его можно было считать достаточ­ным для принятия постановления, в законодательстве прямо не установлено, как не установлен и порядок опроса.

На практике следует руководствоваться правилом, закреп­ленным в части 3 статьи 27 Закона. Таким образом, если Прези­диум состоит из 11 членов, то постановление будет считаться принятым в случае его визирования 6 членами и является актом Совета Министров, состоящего из 42 человек.

В научной литературе опросный порядок работы Совета Ми­нистров подвергается резкой критике. Законодатель и практика не отказались от него. Это объясняется наличием множества вопросов, по которым Совету Министров и его Президиуму не­обходимо принимать постановления, что вынуждает проводить ежедневные заседания. Разумеется, это не только нежелательно, но и невозможно. Если судить только ею опубликованным поста­новлениям Совета Министров (большинство из них является протокольными решениями и не публикуется), то получается, что постановления принимаются каждый день. Например, 1 ноября 2005г. принято 5 постановлений, 2 ноября— 12, 3 ноября — 7, 4 ноября — 5, 15 января 2008 г. — 10, 17 января — 17, 18 января — 4, 22 января — 5, 23 января — 2 и т.д. Понятно, что они принима­лись не на заседаниях, а опросным порядком.

Если проанализировать характер вопросов, но которым при­няты данные постановления, то большинство из них действитель­но не требует обсуждения, не нуждается в проведении дискуссии и выявлении мнения многих членов Правительства. В связи с этим правильным было бы предоставить право Премьер-минист­ру решать такие вопросы путем издания распоряжений с после­дующим сообщением на очередном заседании Совета Министров или его Президиума. Совет Министров, его Президиум должны обладать правом согласиться или не согласиться с решением Пре­мьер-министра, утвердить или не утвердить принятые им акты. Это стимулировало бы оперативность в решении вопросов и сви­детельствовало бы об определяющей роли коллегиального органа. Не исключается, чтобы Премьер-министр обладал полномочиями окончательного решения указанных выше вопросов. Такие полномо­чия можно предоставить, руководствуясь пунктом 5 статьи 106 Конституции, в котором установлено, что Премьер-министр выпол­няет другие функции, связанные с деятельностью Правительства.

В Конституции (ст. 108) закреплено правило о приоритете, пре­обладании коллегиальности в деятельности Совета Министров. Pvk-ж-

458

ду тем, в Конституции не учтено, что коллегиально на заседаниях Совета Министров невозможно решать все вопросы, вхо/1ящие в компетенцию Совета Министров.

Опросный порядок принятия постановлений Совета Минист­ров может порождать формализм и безответственность. Он снижает роль коллегиального органа — Совета Министров, его Президиу­ма и является нарушением Конституции, в частности статьи 108, в которой записано, что постановления принимаются Правитель­ством, т.е. на его заседаниях.

Коллегиальность работы Совета Министров тесно сочетается с единоначалием, которое реализуется посредством работы Премь­ер-министра, его заместителей и членов Правительства. Единонача­лие в коллегиальных органах необходимо для персональной ответ­ственности за их работу, организации работы, решения менее важных и сложных, не требующих выявления коллегиального мнения (мне­ния многих членов коллегии) вопросов, способствует оперативному решению вопросов. Единоначалие не противоречит и не противопос­тавляется коллегиальности, а способствует лучшему ее выражению.

В Законе лишь частично оговаривается, какие вопросы могут решаться только на заседаниях и какие — единоначально (ст.ст. 20, 21 и 26 Закона). Компетенция Совета Министров в главе 2, части 1 статьи 12 и статье 14 Закона определяется в целом неза­висимо от форм его работы. Единоначалыю Премьер-министр и его заместители решают, какой вопрос следует выносить на засе­дание Совета Министров или Президиума Совета Министров, а какой может быть решен едпноначалыю. Единоначалыю решает­ся немало вопросов, направляется, координируется деятельность подчиненных. Единоначалие в деятельности Совета Министров как коллегиального органа сводится не только к организаторской работе, но и к совершению юридически важных действии.

В разных странах неодинаковы подходы к рассматриваемому вопросу'.

В Российской Федерации Председатель Правительства наде­лен нравом определять основные направления деятельности Пра­вительства в рамках предоставленных Правительству полномочий (ст. 114 Конституции РФ) и организовывать его работу (ст. 113 Конституции РФ). В Румынии Премьер-министр руководит Пра-

' См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы; Конс­титуции зарубежных государств,

459вительством и координирует деятельность его членов, соблюдая принадлежащие им полномочия (ст. 106 Конституции Румынии).

Подобные полномочия имеются у Министра-председателя Венгерской Республики и Председателя Правительства Чешской Республики. Б Венгерской Республике он руководит заседания­ми Правительства и обеспечивает исполнение его постановлений и решении (§36 Конституции Венгрии), в Чешской Республи­ке— организует деятельность правительства, руководит его засе­даниями (ст.77 Конституции Чехии).

Аналогичный статус имеет Председатель Совета Министров в Италии. Он руководит общей политикой Правительства и песет за нее ответственность (ст. 95 Конституции Италии).

В Польской Республике Председатель Совета Министров вправе издавать распоряжения, обеспечивать осуществление по­литики Совета Министров и определять способы ее осуществле­ния, осуществлять надзор за территориальным самоуправлением в пределах и формах, определенных в Конституции и законах (ст. 148 Конституции).

Во Франции Премьер-министр наделен еще более широкими полномочиями. В частности, он не только руководит деятель­ностью Правительства, но и песет ответственность за националь­ную оборону, обеспечивает исполнение законов, осуществляет регламентарные полномочия, назначает на гражданские и во­енные должности (ч. 1 ст. 21 Конституции). Премьер-министром в ряде случаев контрассигнуются акты Президента Республики (ст. 19 Конституции). В его распоряжении находятся админист­ративные органы'. 5.2. Формы управленческой деятельности

Управленческая деятельность Сонета Министров осуществля­ется в правовой и неправовой формах. Правовая форма реализуете^ в правовых актов, а неправовая-- в организаторской работе и мате­риально-технических действиях.

Правовыми актами Совета Министров являются:

1) постановления;

2) распоряжения;

3) протокольные решения;

4) указания;

¹ См.: Ведель, Ж. Указ. соч. С. 404. 460

5) поручения (ст. 28 Закона «О Совете Министров Республи­ки Беларусь»).

Согласно этому Закону, постановления н протокольные ре­шения как правовые акты принимаются коллегиально. Постанов­ления могут приниматься только на заседаниях Совета Минист­ров и его Президиума, а протокольные решения— как на заседаниях, так и на совещаниях у Премьер-министра и его за­местителей. В части 7 статьи 28 данного Закона установлено: «Ре­шения но отдельным вопросам могут оформляться в виде прото­колов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей».

Распоряжения, указания и поручения — правовые акты, ко­торые принимаются единоначально Премьер-министром или его заместителями. В соответствии с частью 2 статьи 108 Конститу­ции и частью 6 статьи 28 Закона распоряжения издаются только Премьер-министром.

Принятие постановлений и издание распоряжений преду­смотрено статьей 108 Конституции, указаний и поручений — толь­ко частью 7 статьи 28 Закона.

Постановления представляют собой правовые акты коллеги­ального порядка и являются основными, превалирующими над ины­ми актами Совета Министров. Такое превалирование обеспечива­ется также тем, что они могут быть нормативными, а распоряжения, указания, поручения таковыми не должны быть. Постановления издаются на основании и в целях исполнения Конституции, зако­нов, актов Президента (ч. 1 ст. 28 Закона) по наиболее сложным и важным вопросам компетенции Совета Министров. Для вступле­ния их в юридическую силу предусмотрен более сложный поря­док, чем для иных видов актов.

Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не оговорен другой срок, который не может быть более ранним, чем день его принятия. Такое ограничение является весьма важ­ным и правильным. Оно запрещает Совету Министров принимать постановления, имеющие обратную силу, т.е. распространяющие­ся па отношения, появившиеся до их принятия (вступления в силу); Обратная сила действия постановлений допустима, если при этом улучшается положение лиц, организаций, на которых распространяется действие акта. Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 2 ст. 28 Закона). Кроме того,

461вес постановления нормативного характера должны быть включе­ны и Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь, без чего не могут вступить в силу (ч. 2 ст. 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Об этом ничего не сказано в статье 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь», вероятно, но той причине, что он был принят раньше Закона «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь».

Следует также заметить, что по Закону «О Совете Министров Республики Беларусь» постановления Совет Министров принима­ет, а распоряжения Премьер-министр издает, хотя в статье 108 Конституции употребляется только термин «издает». Положения­ми Закона конкретизированы нормы Конституции, что является правильным.

Постановления имеют большую юридическую силу по сравне­нию с иными актами Совета Министров. Распоряжения и другие акты должны соответствовать постановлениям, не противоречить им.

Распоряжения— правовые акты индивидуального ненорма­тивного характера. С их помощью Премьер-министр решает, как правило, внутриорганизационные вопросы. Такие акты не содер­жат норм права и принимаются по конкретным вопросам, имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Распо­ряжения, как и любые правовые акты, влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.

Постановления и распоряжения имеют четкую структуру. Структура нормативно-правовых актов определена в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и в Регламен­те Совета Министров Республики Беларусь. Она состоит из рекви­зитов и текста (содержании акта).

Первую часть считают необязательной, поэтому она нередко отсутствует. Приведем несколько примеров постановлений Сове­та Министров Республики Беларусь с преамбулой и без нее с не­большими по объему текстами.

Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 октября 2005 г. Л* 1015 (условное)

«О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ ИЗ РЕСПУБЛИКАНСКОГО

БЮДЖЕТА

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 мая 2005 г. №286 «Об уточнении бюджета Республики Беларусь иа 2005 год» Совет Министров Республики Беларусь постановляет:

462

1. Министерству финансов передать в 2005 году из средств, предус­мотренных в республиканском бюджете на финансовую помощь бюдже­там других уровней...

2. Министерству финансов, облисполкомам и Минскому гориспол­кому обеспечить контроль за целевым использованием средств, переда­ваемых и соответствии с настоящим постановлением. Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермаков»

Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июля 2005 г. № 1040 (условное)

«ОБ ОСВОБОЖДЕНИИ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО

ОБЩЕСТВА «СБЕРЕГАТЕЛЬНЫЙ БАНК «БЕЛАРУСБАНК»

ОТ УПЛАТЫ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ ЕГО АКЦИЙ

Сонет Министров Республики Беларусь постановляет:

Государственному комитету по ценным бумагам не взимать плату за регистрацию акций, выпускаемых... Премьер-министр Республики Беларусь В.Ермаков»

Постановления и распоряжения оформляются в виде отдель­ных документов. Тексты решений в виде протоколов заседаний (совещаний), так называемые протокольные решения, содержатся в самих протоколах, которые ведутся на заседаниях (совещани­ях). У них отсутствуют указанные выше реквизиты, как в обособ­ленных документах-актах. В части 7 статьи 28 Закона записано, что рассматриваемые решения оформляются в виде протоколов заседании (совещаний).

Такая запись не совсем точно отражает суть подобных реше­ний. Они не могут и не должны иметь вид протоколов. Протокол заседания (совещания)— это документ, в котором отражается, фиксируется основное содержание происходящего на заседаниях (совещаниях).

Решение— это заключение (вывод), зафнксированное(ый) в протоколе, т.е. результат обсуждения, рассмотрения вопроса. Со­вет Министров, Президиум Совета Министров на заседаниях принимают решения, однако не все из них обретают форму пра­вовых актов. Последними являются так называемые протоколь­ные решения. Они действительно являются только решениями по той причине, что имеют лишь один структурный элемент право­вого акта — текст, содержание. Правовой акт не может быть без текста (содержания), т.е. самого решения, однако он не может быть м без составляющих— реквизитов. Реквизиты придают ре­шению форму акта и официальный характер. При этом возникает вопрос, каков статус протокольных решений. Конституция наде­лила Совет Министров правом принимать только постановления,

463но, вероятно, одного такого вида правового акта недостаточно для многочисленных, ежедневно принимаемых Советом Министров (его Президиумом) решений, поэтому в Законе предусмотрено издание Советом Министров и протокольных решений как пра­вовых актов. Таким образом, дополняются положении статьи 108 Конституции новым видом правового акта.

В некоторых странах правительству предоставлено право издавать несколько видов правовых актов. Например, в статье 115 Конституции Российской Федерации записано, что Правитель­ство издает постановления и распоряжения¹. В Законе <<О Прави­тельстве» уточнено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и дру­гим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, из­даются в форме распоряжений (ст. 23 Конституции) .

В Венгерской Республике Правительство издает постановления и принимает решения. Постановления публикуются в официальном печатном органе (п. 2 §35 Конституции). Конституцией Румынии (ст. 107) Правительству разрешено принимать два вида актов: реше­ния и ордонансы. Решения издаются для организации исполнения законов, ордонансы— по иным вопросам. В Болгарин Совет Ми­нистров принимает три вида актов: постановления, распоряжения, решения. В форме постановлен nil Совет Министров принимает также правила и положения (ст. 114 Конституции).

Одного вида актов для Совета Министров Республики Бела­русь явно недостаточно для решения множества разнообразных вопросов. Весьма желательным было бы предоставить право Со­вету Министров Республики Беларусь принимать (издавать) хотя бы два вида актов: постановления и распоряжения. Понятно, что только таким образом невозможно решить проблемы, сущест­вующие в Совете Министров Республики Беларусь.