§ 4. Сущность правового статуса субъекта административного права

Субъекты административного права весьма разнообразны, что определяется не столько названием (наименованием), сколь­ко их правовым статусом. Каждое лицо (организация), являясь субъектом административного права, имеет свой правовой статус, без которого оно просто не может выступать в качестве такого субъекта.

186

Правовой статус — юридическое свойство. Оно связано с нравом, с наличием соответствующих административно-правовых

норм-

Термин «статус» (от лат. status — состояние, положение)

означает правовое положение (совокупность прав и обязаннос­тей) гражданина или юридического лица.

Признавая гражданина субъектом административного права, государство (его органы) определяет его правовой статус. Право­вой статус характеризует положение субъекта по отношению к другим субъектам, т.е. органам, организациям, гражданам.

Под правовым статусом некоторые ученые понимают право­вой режим , «административный режим», «правовое положение» . Таким образом, понятия «правовой статус», «статус», «право­вое положение», «правовой режим» являются идентичными.

Подобные термины стали употребляться и в некоторых зако­нодательных актах. Например, глава 2 Закона <<О государствен­ной службе в Республике Беларусь» названа «Правовое положе­ние государственного служащего». Статья 325 Таможенного кодек­са Республики Беларусь также имеет подобное наименование: «Правовой статус должностных лиц таможенных органов...». Обычно в правовых актах указанные термины не употребляются.

Вместе с тем, следует отметить, что ни в законодательстве, ни в науке пет единого подхода к пониманию содержания рассмат­риваемого понятия. Так, в Таможенном кодексе в понятие право­вого статуса должностных лиц таможенных органов включаются: 1) понятие должностного лица; 2) критерии, которыми должен обладать кандидат на указанные должности; данные: 3) о персо­нальных званиях, присваиваемых должностным лицам таможен­ных органов; 4) о иных работниках учреждений, подчиненных Го­сударственному таможенному комитету; 5) о форменной одежде; 6) о дисциплинарной ответственности.

В Законе «О государственной службе в Республике Бела­русь» содержатся нормы, определяющие: 1)кто имеет право на государственную службу; 2) кто лишен такого права; 3) кто отно­сится к государственным служащим (ст. 5); 4) основные права (ст. 20); 5) основные обязанности (ст. 21); 6) ограничения, связан-1Н^с__с государственной службой, т.е. указывается, что не вправе

С м.: Ковалевский, В. Советское административное право. Харьков, 1.929. С 46. Ведель, Ж. Указ. соч. С. 63, 65, 134, 170.

См.; ! [овоселов, В.И. Правовое положение граждан в советском государ­ственном управлении; Старшюв, К).П. Служебное право. С. 311, 318.

187делать служащие (ст. 22); 7) основные гарантии социальной и правовой защиты рассматриваемых категорий служащих (гл. 7).

Таким образом, в данном Законе нам более полно и предмет­но определен правовой статус государственного служащего.

Нет единства мнений среди ученых и о содержании правовом статуса¹.

Некоторые ученые правовое положение отождествляют с ком­петенцией", чем значительно сужают его содержание, в каком бы широком понимании ни рассматривалась компетенция.

Многие ученые полагают, что понятие «правовой статус* тож­дественно понятию «правосубъектности» .

Если согласиться с таким мнением, то основными составляю­щими правового статуса выступают права и обязанности субъек­тов административного права. Действительно, без наличия прав и обязанностей ни одно лицо или организация не может быть субъ­ектом права, обладать правосубъектностью. Следовательно, права а обязанности субъекта в сфере государственного управления являются основными элементами его правового статуса. Реализа­ция прав и обязанностей обеспечивается ответственностью субъ­ектов.

Нормами права предусматривается ответственность субьек-тов за практическую реализацию предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также определяются юридические гарантии их реа­лизации.

Названные составные части правового стачуса, являясь общими, не отражают специфику двух групп и, тем более, видов субъектов административного права. Даже беглое ознакомление с субъектами позволяет увидеть значительные различия статуса названных групп и видов субъектов.

Правовой статус — это не только комплексная, но и диффе­ренцированная система, которая имеет групповую и видовую структуру. Наиболее сложным предешвляечея правовой статус носителей исполнительной власти. В административно-правовой статус последних следует включить;

1) определение названия органа, его структуры п системы;

2) цели, задачи, функции;

¹ Лазарев, Ь.М. Пх-у^рствишое управление на этапе перестройки. С. 2Ш 249. - Советское административное лра»о / под ред. П.Т, Василенкова. С. 7f>. ³ Общая теория права / ПОД ред. А.С. Пиголкина. С. 132. 188

3) принципы образования и деятельности;

4) порядок образования (применительно к служащим — по­рядок занятия должности) и всевозможные реорганизации орга­на, его структурных подразделений (применительно к служа­щим - перемещение по должности, увольнение);

5) организацию, порядок и пределы деятельности;

6) компетенцию.

Д.II. Бахрах делит составные части правового статуса на три блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию) .

Однако такая классификация не охватывает все элементы правового статуса, в частности определение названия организа­ции, порядок и границы деятельности органа.

Правильнее было бы разделить составные части правового статуса на пять блоков:

— общий:

— организационный;

— структурный;

— процедурный;

— компетенционпый (компетенцию).

Каждым блок состоит из видов (частей), имеющих опреде­ленное предназначение.

В общий блок входят определение названия органа; цели; за­дачи; функции.

Организационный блок включает порядок образования (приме­нительно к служащим— порядок замещения (занятия) должности); всевозможные реорганизации органа, его структурных подразделе­ний (применительно к служащим — перемещение по должности, увольнение); определение подчиненности; подконтрольность, подот­четность.

Структурный блок объединяет определение системы, к кото­рую входит субъект; определение внутренней структуры; закреп­ление принципов построения системы и структуры.

В процедурный блок (порядок деятельности) входят организа-Чия; порядок и принципы деятельности.

Компетенционпый блок состоит из прав (свобод — для служа­щих), обязанностей, подведомственности, масштаба распростра­нения полномочий, сферы ведения; методов деятельности.

Каждый орган имеет свое название (наименование): Совет в, министерство, государственная инспекция (ГАИ, инс-

189

, Д.Н. Административное право. С. 25.лекция но охране труда и т.п.). В первых статьях любого норме тивного правового акта, определяющего правовой статус того шш

ИНОГО органа, как правило, дастся его определение.

Например, в статье 1 Закона «О Сонете Министров Республц| ки Беларусь» записано: «Совет Министров Республики Бела­русь — Правительство Республики Беларусь является коллегиаль­ным органом государственного управления Республики Беларусь». В статье 1 Положения о Министерстве архитектуры и строитель- . СТВа Республики Беларусь подчеркивается, что Министерство архитектуры и строительству Республики Беларусь (Минстройар-хитектуры) является республиканским органом государственного управления.

Определение названия органа в лаконичной форме раскрыва­ет его основную суть и показывает место в управленческой спсте-; ме. Без такого определения — первейшего элемента статуса — не могут быть очевидными его главные, существенные черты, что можно считать серьезным упущением. Так, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсут­ствует определение органа местного управления.

Каждый носитель исполнительной власти образуется с опре деленной целью, для осуществления соответствующих задач Цель тесно связана с задачами субъекта административного нра ва. Цель — нечто более общее, чем задачи субъекта. Задачи пре дусматрпваются для реализации цели и должны всецело соотвец ствовать ей, т.е. задачи составляют ее содержание.

Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республи ки Беларусь» цель Правительства определяется как осуществления в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполняя тельной власти в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Данная цель конкретизируется в статье 3 названного Закона. Она выражается в следующих основ­ных задачах: 1) обеспечение исполнения Конституции Республики Беларусь; 2) законов Республики Беларусь; 3) актов Президента Республики Беларусь; 4) осуществление контроля за исполнением вышеуказанных актов подчиненными Совету Министров органа­ми государственного управления и другими органами исполни­тельной власти Республики Беларусь, физическими и юридичес­кими лицами.

190

Таким образом, цель выражает основное предназначение, со­циальную потребность субъекта административного права (носи­теля исполнительной власти).

Задача — это более конкретное выражение цели субъекта, то, чю требует исполнения, решения, чего необходимо достичь в ре-зультате деятельности. С помощью решения задач достигается щель существования органа.

В наиболее общем виде все задачи, которые ставятся перед носителями исполнительной власти, можно разделить на следую* nine группы: производственные, экономические, экологические, социальные, обеспечения законности, кадровые¹.

Производственные задачи определяются основной целью создания органа — выпуском продукции, строительством, подго­товкой кадров, лечением, надзором и контролем, перевозкой пассажиров и грузов и т.д.

Каждый носитель исполнительной власти выполняет и эконо­мические задачи. Для одних они являются первостепенными, для других — в определенном смысле второстепенными. Например, для Министерства промышленности, сельского хозяйства и про­довольствия или управлений сельского хозяйства и продоволь­ствия при областных, районных исполнительных комитетах, для администраций предприятий рассматриваемые задачи являются значительными, а для милиции, дирекции школы, театра— как бы второстепенными. Вероятно, по этой причине в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» они занимают первое место среди других (ст. 4).

В понятие «экономические задачи» входят финансовое, де­нежно-кредитное, материально-техническое обеспечение, рацио­нальное использование сырья, материалов, расчетливость, экономия, обеспечение сохранности государственного имущества, надлежа­щее хозяйствование и др.

Экологические, задачи выражаются в бережном, экономном использовании природных и иных ресурсов, охране окружающей среды и т.д. Однако не во всех нормативных актах, определяю­щих правовой статус субъектов, они четко выражены, закрепле­ны, регламентированы. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь? статья 6 специально посвящена данным вопросам. Подобное обозначено и в пунктах 14, 15 статьи 10 За­кона «О местном управлении и самоуправлении в Республике j^j_apycb». В 'то же время, например, в положениях о Министер-

Вахрах, Д.II. Административное право. С. 25.

191стне промышленности Республики Беларусь, о Министерстве об­разования Республики Беларусь экономические задачи вообще отсутствуют, что, по мнению автора, не совсем правильно.

Социальные задачи связаны с людьми, удовлетворением их потребностей, заботой о членах коллектива, организацией кули турно-бытового обслуживания и т.п. Четко подобные задачи для Правительства зафиксированы в статье 5 Закона «О Совете Мп-нистров Республики Беларусь», для работников таможенных органов — в статье 6 Таможенного кодекса, для работников мили­ции — в статьях 40, 41 Закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь».

К задачам носителей исполнительной власти относятся также обеспечение законности, прав, свобод и законных интере­сов граждан, защита интересов государства.

Всем рассматриваемым субъектам присуща и такая задача, как работа с кадрами: подбор, расстановка, воспитание, повыше­ние их квалификации м т.п.

Функции— важный структурный элемент правового статуса. Они закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного субъекта (органа, осуществляющего управление). Функции близки к задачам, но не тождественны им. Задачи пре­дусматриваются в нормах права как то, что требует исполнения, разрешения, в качестве обозначения, что можно и нужно делать. Функции проявляются в действиях субъекта, в реализации его задач.

Однако не всякое действие органа, осуществляющего госу­дарственное управление, «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта»¹.

Специальные функции формируются на основе общих и спо­собствую! их развитию. Они присуши тем или иным органам, их структурным подразделениям, системе, отрасли, сфере или даже должности, отражая их особенности и специфику.

Например, Департамент по гуманитарной деятельности Управ­ления делами Президента Республики Беларусь обладает следую­щими функциями (п. 5 Положения о Департаменте по гуманитар­ной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь):

1) координация деятельности юридических и физических лиц но вопросам реализации гуманитарных программ, в том числе ¹ Бачнло, И.Л. Функции органов управления. М-, 1976. С. 42. 192

распределения и использовании гуманитарной помощи и оздо­ровления детей за рубежом;

2) ведение регистрации и учета иностранной безвозмездной помощи;

3) осуществление контроля за деятельностью юридических и физических лиц нрн получении, распределении и целевом использовании иностранной безвозмездной помощи, а также за деятельностью уполномоченных органов в части учета, хранения и реализации обращенного в доход государства имущества и др .

Совету Министров Республики Беларусь в области использо­вания и охраны вод присущи следующие функции (ст. 8 Водного кодекса Республики Беларусь):

1) обеспечение проведения единой государственной полити­ки в рассматриваемой области;

2) принятие мер по реализации государственных программ и использования в области охраны вод;

3) утверждение лимитов водопользования по областям и г. Минску;

4) руководство деятельностью органов государственного управления в области использования и охраны вод;

5) определение порядка осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод и т.д.

Функциями Министерства культуры Республики Беларусь являются (п. 5 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь):

1) разработка и осуществление государственных программ комплексного развития в сфере культуры, приобщение населения республики к национальному и мировому культурному достоянию;

2) определение общей стратегии социально-экономического и научно-технического развития отрасли;

3) анализ состояния и прогнозирование тенденции развития в сфере культуры;

4) осуществление координации деятельности коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества;

5) организация проведения конкурсов, смотров профессио­нального искусства и народного творчества, праздников, худо­жественных выставок и др.

По специфике функций обособляются органы, отрасли и ^ управления.

193

Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2001. № 108. 1/3210.Порядок образования органа - первый элемент оршнизациош ного блока. Сущность его заключается в том, что нормы админист­ративного права устанавливают, каким органом (должностным лн-цом) формируется, создается тот или иной орган (структурное подразделение). Так, в части2 статьи 1 Закона «О Комитете госу­дарственного контроля Республики Беларусь» записано, что данный Комитет образуется Президентом Республики Беларусь¹. Подобная регламентация содержится, по существу, в любом норма­тивном правовом акте, определяющем статус того или иного органа (см., например, ст. 19 Закона «О Совете Министров Республик! Беларусь*).

Таким же образом решается вопрос и о реорганизации или упразднении органа. Нередко порядок образования, реорганиза­ции и упразднения объединяется в одно правило и представляв! единый режим. Например, в части 7 статьи 12 Закона «О Сонете Министров Республики Беларусь» установлено, что «министер­ства, государственные комитеты образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики Беларусь».

Если предоставляется (устанавливается) только право па обра­зование, то предполагается, что в таком же порядке осуществляют­ся и реорганизация, и упразднение. Право на образование является важным, превалирующим, поэтому право на реорганизацию, уп­разднение вытекает из него и зависит от пего.

Право на образование тесно связано с подчиненностью. Определение подчиненности органа— важный элемент организа­ционного блока, а следовательно, и правового статуса.

Подчиненность указывает на место и зависимость одного органа от другого. Она образует иерархию, наличие вышестоящих и нижестоящих органов, а в системе государственной службы — старших по должности, начальников (должностных лиц) и ни­жестоящих, зависимых от них служащих.

Подчиненность предполагает руководство вышестоящих ниже­стоящими, их зависимость и повиновение вышестоящим. В законо­дательстве существуют и исключения из этого общего правила.

Предусматривается и двойное подчинение, т.е. наличие у подчиненного двух руководителей, двух вышестоящих органов. Например, республиканские органы государственного управле­ния, подчиненные Совету Министров, образуются Президентом Республики Беларусь, их руководители назначаются также Пре-зпдепюм. В соответствии с частью2 пункта2 Положения о Ми-¹ Ведамасц] Над, сходу Рэсп. Беларусь. 2000. №9. С. 53. 194

нистре Республики Беларусь министр подотчетен Президенту и Совету Министров Республики Беларусь. Таким образом, имеет место двойная зависимость, двойное подчинение. В подобном по­ложении находится большинство отделов и управлений (струк­турных подразделений) местных исполнительных и распоряди­тельных органов, местных администраций.

Существует и «скрытая» подчиненность (зависимость) от образовавшего органа (лица), который может произвести-и ре­организацию, упразднение (увольнение государственного служа­щего).

Подчиненность нередко предполагает и подконтрольность, подотчетность.

Подконтрольность заключается в проверках, наблюдениях за подконтрольными объектами и осуществляется, как правило, по подчиненности, т.е. вышестоящими субъектами. Однако провер­ки, контроль могут осуществлять и субъекты по отношению к не подчиненным объектам. Это так называемая не иерархическая, а пндведомственная (межведомственная) подконтрольность, кото­рая довольно широко распространена.

Например, рассматриваемая подконтрольность проявляется налоговыми, финансовыми органами, многочисленными государ­ственными инспекциями и т.д. Правовой статус подконтрольного объекта как бы ограничивается, ставится в зависимость от контролирующего субъекта. Подконтрольный объект обязан пре­доставить возможность для проверки, ознакомления с работой, получения сведений. Подобное относится и к подотчетности.

Подотчетность — это обязанность отчитываться, делать со­общение, доклад о своей деятельности. Она в определенном смысле выражается в подконтрольности. Между тем, подотчет­ность не тождественна подконтрольности, а представляет собой общее ознакомление с деятельностью подотчетного объекта, без вмешательства в его оперативную самостоятельность. Так, Совет Министров Республики Беларусь подотчетен Президенту: по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) он представляет Президенту отчет о своей деятельности (ст. 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).

Совет Министров представляет отчет Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь об исполнении республиканского бюджета. Подобный отчет делает и председа­тель местного исполнительного комитета Совету депутатов (п. 1 ^СТ' Hi Закона «О местном управлении и самоуправлении в Ресиуб-

195

лике Беларусь»). Однако Совет Министров не подчинен Палам представителей, а председатель исполкома не подчинен Совету депутатов. В подобном положении находится и Национальная академия паук Беларуси, которая подчиняется Президенту и по­дотчетна Совету Министров.

Каждый носитель исполнительной власти входит в ту или иную систему, являясь одним из ее компонентов. Система пред­ставляет собой единство находящихся во взаимной связи опреде­ленных структур, органов. Система устанавливается нормами ад­министративного права. Любому ее компоненту (органу) отводится соответствующее место, -т.е. он имеет свое положение в системе и находится во взаимосвязях с другими ее составляющими.

Нормы административного права определяют, в какую система входит соответствующим орган и каково его место в ней. Так, Пра­вительство Республики Беларусь является центральным органом государственного управления, т.е. оно входит в систему органов госу­дарственного управления и находится на верхней ступени, воз­главляет систему подчиненных ему органов государственного уп­равления (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь»).

В статье J Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» обозначено, что местное управление призваны осуществлять местные исполнительные и распоряди­тельные органы: областные, районные, городские, поселковые и сельские исполкомы и местные администрации, образующие еди­ную систему местного управления.

Структура является внутренним устройством органа. Она, как и система, зависит от многих обстоятельств, среди которых важное место занимают задачи п функции. Структуру образуют соответствующие подразделения в виде служб, отделов, управле­ний, департаментов и т.н. Определение ее осуществляет руково­дитель органа пли по его предложению вышестоящее звено.

Установление системы и структуры органов подчиняется со­ответствующим принципам. Принципы -- это надлежащие требо­вания, правила, закрепленные в нормах права и имеющие обяза-тельjiыи характер.

Соблюдение принципов придает системе и структуре опреде­ленность, единство и стройность. В настоящее время в Республике Беларусь определение системы органов и их внутренней структу­ры осуществляется с учетом отраслевого, функционального, территориального, линейного, штабного принципов.

196

Отраслевое управление присутствует в таких областях, как образование, промышленность, сельское хозяйство, культура, тор­говля, лесное хозяйство, здравоохранение, капитальное строи­тельство.

Функциональное управление осуществляется министерствами: статистки и анализа, труда и социальной защиты, природных ре­сурсов и охраны окружающей среды.

С учетом территориального принципа образованы и действу­ют Совет Министров Республики Беларусь, местные исполни­тельные и распорядительные органы, местные администрации.

Линейный и штабной принципы проявляются преимуществен­но при построении внутренней структуры органов. При этом при­сутствуют и функциональный принцип, а иногда и отраслевой

принципы.

В большинстве же структурных подразделений местных ис­полнительных и распорядительных органов (местных админист­раций) заложен отраслевой принцип: отдел образования; отдел культуры; отдел здравоохранения; отдел торговли; отдел внутрен­них дел и др.

Процедурный, блок занимает важное место в системе элементов правового статуса. На первый взгляд, может показаться, что право­вой статус— это статика, а не динамика, т.е. процедура деятель­ности. Однако без последнего вряд ли можно иметь представление о правовом статусе, тем более, что основные вопросы процедуры регламентируются нормами административного права.

Организовать деятельность означает подготовить, наладить ее, создать соответствующие условия для работы: подобрать и расставит], кадры, оказать практическую помощь в выборе нап­равлений, принятии решений, дать указания и т.д., т.е. использо­вать возможности, предоставленные нормами права органу (лицу) Для налаживания работы.

Порядок деятельности — это осуществление ее по установ­ленным правилам (например, в соответствии с распределенными обязанностями, в рамках и в предусмотренные сроки провести за­седание коллегиального органа и т.н.) и в соответствии с принци­пами деятельности.

Компетенция является наиболее важным и общепризнанным элементом правового статуса носителя исполнительной власти. Вместе с тем, в научной литературе отсутствует единство взгля­дов ученых на ее сущность¹.

Лазарев, Б.М Компетенция органов управления. С. 101- 102,

197Компетенция является сложным правовым явлением. Она представляет собой системное понятие, поскольку состоит из ряда элементов, имеющих относительную самостоятельность. Б.М. Лаза­рев при атом подчеркивает, что «компетенция органа — не сумма ее элементов, а их система, причем каждый элемент имеет относитель­ную самостоятельность и в то же время зависит от остальных»¹.

Термин «компетенция» (от лат. competentia— добиваюсь, со­ответствую, подхожу) означает знания и опыт в той или иной ; области, круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу.

Первым и наиболее важным элементом компетенции орган! являются его права и обязанности. Совокупность прав и обязан­ностей образует понятие «управленческие полномочия». Полно­мочия входят в компетенцию в качестве составной части.

Если согласиться с мнением некоторых ученых о том, что по­нятие компетенции тождественно понятию полномочий, то имеет ' место подмена одного понятия другим. Такой подход является не лучшим способом раскрытия сущности компетенции. Компетен­ция — более широкое понятие, чем полномочия. Оно включает и другие составные элементы.

Устанавливая компетенцию того пли иного органа, государ­ство одновременно определяет и его;

1) области;

2) сферы ведения;

3) подведомственность;

4) масштаб распространения полномочий.

Например, глава 1 «Компетенция Сонета Министров Респуб­лики Беларусь» Закона «О Совете Министров Республики Бела­русь» включает не только перечень полномочии Совета Минис­тров, но н основные области, сферы ведения, на которые они распространяются.

Отделить полномочия от областей, сфер их применения не­возможно, потому что не будут видны сами полномочия. Нельзя определить компетенцию органа, лица пли лиц, не зная его «пред­метов ведения», тех общественных отношений, на которые орган

воздействует.

Следовательно, подведомственность, масштаб распростране­ния полномочий как правовые явления следует также включать в понятие компетенции. Однако это не означает, что в компетен­цию включены конкретные объекты деятельности (управления). ¹ Лазарев, Б.М, Государственное управление на этане перестройки. С. 246. 198

Сфер^а деятельности, предметы ведения — это масштаб распрост­ранения полномочий в длину, ширину и глубину.

Компетенция связана с методами и средствами реализации управленческой деятельности.

С помощью методов происходит соответствующее воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов. В них в наибольшей степени непосред­ственно проявляются юридически властные полномочия субъек­тов, осуществляющих государственное управление.

Применение методов, как правило, чаще всего сопровождает­ся использованием властных полномочий. В этом видится связь методов управления с полномочиями, а следовательно, и компе­тенцией. Методы ограничиваются компетенцией органа. Орган не вправе применять методы, находящиеся за пределами его компе­тенции. Особенно это относится к экономическим и администра­тивным методам.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.

Б состав компетенции не могут входить и формы работы органа, его управленческой деятельности. Они предназначены для реализации государственного управления. Осуществляя государ­ственное управление, орган одновременно осуществляет свою ком­петенцию. В силу этого компетенция тесно связана с формами выражения управления. Однако форма не выступает в качестве элемента компетенции, поскольку она— это внешнее выражение управленческих действий. Форма — это не сами управленческие действия, не само управление, а его наружность, то, что очерчива­ет управленческие действия, придает им определенный вид.

Обычно компетенцию связывают только с властью, с власт­ными полномочиями. Например, Д.Н. Бахрах отмечает, что «компетенция... состоит из совокупности властных полномочий.., ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осу­ществлением власти» .

Действительно, в немалой степени компетенция связана с властью, поскольку решение вопросов сопровождается примене­нием власти. Наличие у органа власти является одним из его признаков. Законодатель, закрепляя в правовых актах компетен­цию того или иного органа, преимущественно связывает ее с ^ластыо. Между тем, ряд задач решается без издания правовых

Бахрах, Д.Н. Административное право. С. 26.

199актов, применения власти, а посредством организаторской рабо-ты. Проведение таких мероприятий не может находиться ж рамками компетенции. Это лишь иная форма ее реализации. Организаторскую работу невозможно исключить из деятельности любого носителя исполнительной власти. Таким образом, компе­тенция содержит не только властные полномочия, но и полномо­чия, не связанные с властью. В этой связи нельзя согласиться с мнением ученых о том, что все полномочия органов имеют властный характер.

Административно-правовой статус носителей прав и обязанное- \ теп в сфере государственного управления определяется их отноше- | киями с органами государственного управления (исполнительное ; власти). Такие отношения строятся в соответствии с нормами правя и обусловливаются наличием у рассматриваемых субъектов нрав и обязанностей в сфере государственного управления.

Подобного мнения придерживается большинство ученых в области административного нрава .

В.И. Новоселов в работе, специально посвященной (фаново­му положению граждан в государственном управлении, рассмат­ривает названные права и обязанности дифференцированно и вы­деляет правоспособность и дееспособность, права и обязанности, I права-обязанности.

По его мнению, правоспособность и дееспособность представ­ляют собой совершенно особые, своеобразные права, как право па способность иметь права и нести обязанности, право на действия, направленные на исполнение обязанностей, на приобретение сво­ими действиями юридических обязанностей .

Д.П. Бахрах в состав правового статуса индивидуальных субъектов также включает правосубъектность, реальные права н обязанности³.

В правовой статус включаются права и обязанности, которые закреиленны в нормах разных отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, земельного, трудового и др.), по реа­лизуются в сфере государственного управления.

Права и обязанности для одних субъектов являются едпнетвен-ной составляющей их правового статуса, для других — основной. ¹ Административное право / под ред. Ю.М. Коашва, Л,Л. Попова. С. 120. ¹ Новоселов, В.И. Правовое положение граждан в советском государ* ственном управлении. С. 44-46.

³ Бахрах, Д.Н. Административное право. С. 27.

200

Некоторые ученые рассматривают вопрос о правовом поло­жении граждан с учетом пребывания их в разных качествах: сту-■кчпа, военнослужащего, жителей территорий с особым админист­ративно-правовым режимом, субъектов административной опеки _и т.д.¹ Подобная позиция дает им возможность полагать о нали­чии общего и специального правовых статусов граждан.

Бесспорно, такая точка зрения заслуживает внимания. Между тем, она, по существу, отрицает наличие статусов иных субъектов, в первую очередь государственных служащих, общест­венных объединений.

Из этого следует, что один и -тот же гражданин в зависимости оттого, какими предоставленными ему правами он пользуется или какие обязанности в сфере государственного управления исполня­ет, пребывает в разных правовых статусах, имеет разную право­субъектность.

Так, если гражданин является государственным служащим и находится на службе, реализует свои служебные права, то он при­обретает статус государственного служащего; если находится на улице и является участником дорожного движения,— статус пе­шехода; если едет па общественном транспорте. — статус пасса­жира; если имеет дело с землей, — статус землепользователя и т.д. Подобное деление на статусы беспредельно, так как граждане обладают многочисленными и разнообразными нравами и обя­занное! я ми. Однако оно ведет, по существу, к отрицанию иных видов субъектов, например государственных служащих, и утвер­ждению только граждан с набором различных прав и обязаннос­тей. В любом случае правовой статус гражданина— это своего рода конгломерат различных прав и обязанностей.

Общий правовой статус граждан распространяется и на госу­дарственных служащих, и па членов общественных объединений, и на индивидуальных предпринимателей и т.д. Таким образом, все виды подобных субъектов обладают и гражданской правосубъект­ностью, т.е. правосубъектностью граждан. Однако она считается средством вспомогательного характера, а не основным. Деление фаждан по специальным статусам правомерно, по нежелательно, поскольку только усложняет понимание рассматриваемого вопроса.

Следует различать правовой статус траждан, индивидуальных предпринимателей, студентов, аспирантов, учащихся средних специ-j^bjjbix учебных заведений, школ и др. Всех их можно объединить в

Ьяхрах, Д.11. Лдмпшимратигшое право. С'. 37-38.

201одну категорию— индивидуальные субъекты, что, однако, не исклю­чает присущих каждому из них особенностей в правовом статусе,

Например, основным актом, устанавливающим администра­тивно-правовой статус индивидуальных предпринимателей, явля­ется Закон «О предпринимательстве в Республике Беларусь»¹, согласно которому липа (граждане) приобретают права и обязан­ности предпринимателя, т.е. правосубъектность (следовательно, и статус предпринимателя), со дня регистрации. Получив государ­ственное признание через регистрацию и органах государственно] го управлении Республики Беларусь и включение в Единый госу­дарственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, они становятся носителями прав и обязаннос­тей, позволяющих реализовывать возможность извлечения при­были от предпринимательской деятельности в рамках правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Главной особенностью административно-правового статуса индивидуального предпринимателя является наличие у него нра­ва на получение лицензии, если она требуется, государственной регистрации, а следовательно, и свидетельства о государственной регистрации. :

Индивидуальные предприниматели вступают в отношения с органами государственного управления и но вопросам нало­гов, соблюдения правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.

Ведамнсщ Вярхоунага Савета Рэсп. Беларусь. 1991. № 19. Ст. 269.