§ 4. Административно-правовые нормы

4.1. Понятие административно-правовой нормы

Административное право состоит из правовых норм. Право­вая норма представляет собой первичную «ячейку» администра­тивного права, поэтому она обладает всеми основными признака­ми, присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфичес­кие черты.

Анализ административно-правовых норм позволяет в наи­большей мере раскрыть сущность и социальное назначение адми­нистративного права, специфику правового регулирования управ­ленческих общественных отношений, а также определить ее место в правовой системе Республики Беларусь.

Норма административного права— это правило, мера поведе­ния субъектов управления. Она устанавливается государством (его органами), выражает его волю (их волю) и обязательна к исполне­нию. Конечно, в пей заложено и своего рода предостережение, что в случае ненадлежащего поведения могут быть применены меры государственного воздействия. Однако категорично утверждать об обязательном применении такого воздействия будет не совсем точным и правильным. Предназначенность нормы для исполнения не означает, что в системе управления в случае неисполнения ве­ления, выраженного в ней, непременно и всегда наступает государ­ственное воздействие. Существуют правовые нормы, определяю­щие лишь целесообразность, возможность соответствующего поведения субъекта. Если же он не прислушается к таким пожела­ниям, то может претерпеть без вмешательства государства соответ­ствующие лишения, нежелательные для себя последствия.

Некоторые ученые полагают, что норма права— это не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомен­дация, пожелание либо призыв, а государственное повеление, име­ющее категоричный характер, предписание. Подобные утвержде­ния не в полной мере соответствуют действительности. В нормах

18

административного права выражается государственная власть, но не всегда в повелительной форме, в форме приказов, тем более имеющих категоричный характер. В управленческих правовых нормах могут закрепляться давно сложившиеся управленческие отношения, даваться рекомендации и высказываться (определять­ся) пожелания, т.е. может обусловливаться позиция управленца, как желательно (следует) поступить управляемым. В таких случа­ях управляемые (адресаты) лишь нацеливаются на соответствую­щие действия, они могут с пожеланиями согласиться, а могут поступить по-иному. Им предоставляется такая возможность. По­этому государственно-властное веление, выраженное в норме административного права, не всегда может иметь форму приказа, предписания. В этом видится особенность административно-пра­вовых норм и регулируемого ими государственного управления.

Административно-правовые нормы предназначаются не для какого-либо конкретного случая или обстоятельства, а для сово­купности, группы, вида, т.е. для однородных управленческих общественных отношений. Они представляют обезличенные веле­ния, абстрактные общие правила, относящиеся ко многим субъек­там, не имеющие персонального назначения, конкретных адреса­тов, а распространяющие свое действие на любых лиц, которые вступают или могут вступать в отношения на их основе. Для при­мера можно привести норму, содержащуюся в части 3 статьи 4 Закона <<О Совете Министров Республики Беларусь», которой предоставляется право Совету Министров регулировать деятель­ность всех отраслей экономики Республики Беларусь, но не толь­ко ныне действующим составом, а и в любом ином его составе.

Административно-правовые нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное бытие и применяются тог/La, когда появляются обстоятельства, предусмотренные ими, и не те­ряют силу после кратного применения.

Нормами административного права регулируются управлен­ческие общественные отношения, т.е. такие отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управле­ния. Регулятивиоеть выражается в упорядочении, налаживании управленческих общественных отношений, в придании им опре­деленности, цельности, в установлении правил (норм), которыми следует руководствоваться всем их адресатам.

Характерным отличительным свойством административно-правовых норм является и то, «...что во многих случаях они регу­лируют общественные отношения, составляющие предмет иных

19отраслей права. Так, ими обеспечивается урегулированное гь определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудо­вых, природоохранных и иных отношений (например, определе­ние порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства, установление основных организационных начал предпринима­тельской деятельности и т.п.)» .

Немаловажная особенность норм административного нрава состоит и в том, что они нередко возникают в результате пра­вотворческой деятельности органов государственного управления. Действующим законодательством за соответствующими органами государственного управления закреплено нраво па установление правовых норм. Так, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» неоднократно подчеркивается возможность Совета Министров, а также республиканских органов государственного управления осуществлять административное нормотворчество (см., например, абз. 3, 12, 13, 17, 26 ст. 4, абз. 7, 8, 10 ст. 6, абз. 3-5, 12 ст. 12, абз. 1 ст. 13, абз. 6 ст. 15 названного Закона; а также п. 6 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и са­моуправлении в Республике Беларусь»). Понятно, что нормот-ворческая деятельность является не главной, не основной для органов государственного управления. Между тем, и она как ре­гулятор управленческих общественных отношений является одной из немаловажных юридических форм правоприменения, ■т.е. исполнения законов. Нормы административного права нодза-конны, вторичны по отношению к законодательным нормам.

Нормы административного нрава имеют широкий масштаб своего воздействия, роль их многообразна. В первую очередь они направлены на регулирование организации деятельности органов государственного управления, государственной службы, государ­ственных предприятий, организаций и учреждений. В то же вре­мя административно-правовые нормы распространяют свое дей­ствие и на иные субъекты, находящиеся в сфере государственного управления — на граждан и негосударственные организации.

Итак, административно-правовая норма — это установлен­ное компетентными государственными органами правило поведе­ния субъектов в сфере государственного управления.

Административно-правовую норму не следует отождествлять с содержанием статьи, параграфа или абзаца. В ряде случаен структурные элементы нормы могут находиться в различных

¹ Административное право / под ред. ЮМ. Козлова, Л.Л. Попова, С. 53. 20

статьях или иных частях правового акта. Не всегда вес части нормы четко формулируются (это касается в первую очередь ги­потезы), так как они очевидны для понимания и логически выте­кают из других частей того же правового акта или иных актов. Правоприменителям в таких случаях требуется знание всего комплекса норм, тесно связанных между собой статей.

Некоторые ученые полагают, что необходимо отличать норму административного права от конкретных предписаний нормативных актов, тоже обязательных к исполнению , разуме­ется, если норму рассматривать в составе гипотезы, диспозиции и санкции. В ином случае конкретное предписание может выра­жаться в диспозиции, т.е. являться самостоятельным правилом. Более того, конкретность предписания подчеркивает понятную всем определенность. Неконкретных правил не должно быть, ибо они неисполнимы. Если же предписание адресовано к конкретным субъектам, например к системе органов, персональ­но к какому-либо одному органу или к нескольким органам (организациям), но не лично их (его) руководителям(лю) с ука­занием фамилии, имени и отчества, то это не лишает предписа­ние возможности быть нормой.

4.2, Виды административно-правовых норм

Нормы административного права различны как но своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их можно клас­сифицировать по нескольким критериям:

1)но целевому назначению;

2) по методу воздействия:

3) по юридической силе: -1) по адресатам;

5) по содержанию:

С)) но действию в пространстве и во времени.

I. По целевому назначению нормы административного нрава можно разделить на нормы положительного регулирования и правоохранительные.

Нормами положительною регулирования являются те, кото­рые определяют статус органов государственного управления, го­сударственных служащих п т.п. Они направлены па регулирова-^ие__правомерного поведения, формулируют положительные

См.: Государственное управление и административное право. М., 1978.

21веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций.

II. По методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие;

2) запрещающие;

3) у пол поманивающие;

4) рекомендательные;

5) дефинитивные.

Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощри­тельные (стимулирующие) нормы¹.

III. По юридической силе нормы подразделяются на:

1) конституционные;

2) нормы президентских правовых актов;

3) нормы законов;

4) нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, респуб­ликанских органов государственного управления, местных орга­нов государственного управления).

IV. По адресатам нормы классифицируются следующим обра­зом:

1) регулирующие правовой статус государственных организаций;

2) регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

3) определяющие правовой статус органов местного управления;

4) определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По адресатам нормы можно также разделить на общие, отно­сящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касаю­щиеся четко ограниченного круга адресатов, например военнослу­жащих, работников органов внутренних дел, органов здравоохра­нения, или конкретного субъекта нрава, какого-либо местного исполнительного комитета.

V. По содержанию нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы закрепля­ют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах нахо­дит отражение правовой статус, структура и компетенция назвап-иых субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные

¹ См.: Вахпах, ДЛ1. Административное право. М„ 1993. С. 10; Администра­тивное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попона. С. 80.

22

нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними . Такой подход расширяет регуля­тивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и дина­мичны, т.е. определяют динамику функционирования органов го­сударственного управления, и в этой связи подразделяют матери­альные нормы на две соответствующие части".

Процессуальные административно-правовые нормы регламен-гирукл порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязаннос­тей и ответственности, установленных для участников управлен­ческих отношений материальными нормами. Материальные нор­мы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих нрав и обязан­ностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответствен­ное гь. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясня­ется это тем, что статика и динамика управленческой деятельнос­ти неразделимы.

VI. По действию в пространстве различают нормы:

I ) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального (территориального) масштаба дей­ствия.

Нормы общего действия распространяются на всю террито­рию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Минист­ров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государ­ственных организациях, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, падведомствепиого и ведомственного харак­тера.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или

(_ м.; 1 абричидзе, Б.Н. Российское административное право / Б.Н. Габри-чидзе, Б.П. Елисеев. М., 1998. С, 29.

См.: Государственное управление п административное право. М, 1978.

23действуют в пределах одного учреждения, организации. Напри­мер, нормы, находящиеся it актах местных Сонетов депутатов, местных исполнительных комитетов, действуют в пределах со­ответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Сонетом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем пуза, действуют только в пределах завода, вуза.

Нормы межтерриториального (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое влия­ние на соответствующую территорию независимо от администра­тивно-территориальных единиц или на две пли более области, горо­да, района, поселка, сельсовета. Например, установление карантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со сти­хийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях'.

VII. По действию во времени существую) нормы постоянно­го и временного действия.

Административно-правовые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.

Нормы временного действия непродолжительны, не постоян­ного действия. Например, нормы временных декретов Президен­та Республики Беларусь действуют до рассмотрения Националь­ным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч.З ст. 101 Конституции Республики Беларусь).

Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее дей­ствие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действии со времени вступления и силу.

По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содер-жащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после офпциаль-

¹ См.: О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера: .'Закол Республики Беларусь or j мая 1998 г. № 111-3 // Ведамасш Нац. сходу Рэсн. Беларусь. 1998. № И). Ст. 212.

24

ного опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, п. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь)¹. Б са­мом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм.

Вступление норм нрава в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим ва­риантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Более правильным было бы вводить в действие норматив­ный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.

Следовательно, норма административного права начинает действовать по обшему правилу через 10 дней после опубли­кования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте мо­жет быть предусмотрено раздельное вступление норм в дей­ствие.

Административно-правовые нормы, получившие юридичес­кую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в процессе реализации (исполнения) норм.

4.3. Реализация административно-правовых норм

Реализация (исполнение) норм административного нрава означает практическое претворение в жизнь их предписаний, претворение в жизнь выраженной в нормах ноли государственно-то органа. Она проявляется н поведении людей (организаций), в практической их деятельности, в их поступках.

Реализация норм служит одним из важных условий успеш­ного решения государственных задач.

Нормы административного нрава реализуются посредством:

1) соблюдения;

2) осуществления (воплощения);

3) использования; -1) применения.

В научной литературе деление форм реализации различно. Например, одни ученые высказывают мнение о существовании четырех форм_,_по_ вместо осуществления (воплощения) предлага-

Собрапие лекретои, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1998. №35. Ст. 888.

25ют исполнение¹, другие рассматривают две формы, правда, не однозначные. Большинство же ученых-адмннистративистов назы­вают в качестве форм реализации административно-правовых норм исполнение и реализацию².

На наш взгляд, не совсем правильным является выделение в качестве отдельной формы реализации исполнения, ибо оно и есть сама реализация и поглощает все иные формы — соблюде­ние, использование и др.

Соблюдение норм это воздержание от совершения поступ­ков, запрещенных нормами. Соблюдает нормы тот, кто строго придерживается их предписаний, не нарушает их.

Особенностью соблюдения норм является то, что оно носит пассивный характер. Субъекты не совершают каких-либо дей­ствий, противоречащих нормам права, ведут себя по отношению к ним бездеятельно, воздерживаются от совершения запрещен­ных действий. Таким образом происходит реализация запрещаю­щих норм.

Осуществление (воплощение) норм происходит путем актив­ных поступков, направленных па претворение в жизнь предписан­ных нормой обязанностей положительного содержания.

При осуществлении (воплощении) норм административного права от субъектов требуются действия, а не бездействие, как при соблюдении. Они обязаны действовать в целях выполнения предписаний правовых норм независимо от внутреннего к ним отношения. Как видно, посредством осуществления (воплоще­ния) реализуются обязывающие нормы.

Использование норм заключается в осуществлении участни­ками управленческих общественных отношении своих прав, осу­ществлении действий по своему усмотрению в пределах, преду­смотренных нормой права.

Использование норм связано с совершением разрешенных (дозволенных) действий управомочепными субъектами и по их желанию. Например, подача жалобы, заявления в соответствую­щий орган, издание Президентом Республики Беларусь указа, принятие Советом Министров Республики Беларусь постановле­ния. Следовательно, осуществляется использование уполномочи­вающих правовых норм.

¹ См.: Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и щтлиа / А.Ф. Виш невский, II.А. Горбаток, В.А. Кучипский. Минск, 1998. С. 391.

² См.: Административное право / под ред. Ю.М.Козлова, ЛЛ.Попова.

С. 61.

26

Все три названные формы реализации норм административ­ного права взаимосвязаны и взаимодействуют. В юридической литературе некоторые ученые определили их как формы непос­редственной реализации правовых норм¹. Обосновывается это тем. что соблюдение, воплощение и использование администра­тивно-правовых норм осуществляется различными субъектами чправленческих общественных отношений (государственные и негосударственные органы, государственные служащие, гражда­не) на основе равенства н процессе своей деятельности.

Однако вышеназванных форм не всегда достаточно для реали­зации административно-правовой нормы. В ряде случаев реализа­ция возможна лишь при участии соответствующих компетентных, обладающих властными полномочиями органов. Такую реализа­цию называют применением норм административного права.

Применение административно-правовых норм — это деятель­ность компетентных органов по изданию индивидуальных право­вых актов в рамках, предусмотренных нормами. Конечно, приме­нение — это своего рода исполнение и использование, но оно реализуется в иной форме и может осуществляться лишь субъек­тами, обладающими специальными властными полномочиями, т.е. соответствующими государственными органами, должностны­ми лицами, представителями власти или иными уполномоченны­ми субъектами. Такими органами могуч' быть не только органы государственного управления, но и суды, прокуратура.

Применение норм административного нрава может осуществ­ляться в двух формах: оперативной (условное название) и право­охранительной деятельности.

Оперативная деятельность проявляется в издании индивиду­альных правовых актов, например акта о приеме на работу или увольнении с работы, о поощрении конкретных работников, о создании предприятия. Некоторые ученые полагают, что к этой форме относится и организационная работа².

Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм нрава от каких бы то пи было нарушений. Она может выражаться в применении мер дисциплинарного и материального воздействия к правонарушителям, в исполнении взысканий, а также в принятии ^PJl^JiP^A^npe^^ правонарушений в будущем. Рассматрива­ем.: Хропанюк, В.П. Теория государства и права. М., 1993. С. 19.3.

^ГСОР^ПЯ права I под общ. ред. А.С. Пиголкииа. М.. (996,

Вишневский, А.Ф.. Горбаток, Н.А., Кучинский, В.А. Указ. соч.

С. 417.

27емая деятельность характерна, в первую очередь, для правоохрани­тельных органов (суда, прокуратуры, органов внутренних дел, инспекций). Не исключается она в тех или иных пределах нэ право­мочий иных органов государственного управления, администрации предприятий, учреждений и некоторых общественных органон.

4.4. Систематизация и кодификация норм административного права

Административно-правовых норм довольно много, они разнообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс применения. Чтобы опера­тивно находить нужные нормы, проводится систематизация нормативно-правового материала.

В соответствии с положениями статьи 1 Закона Республики Беларусь <-О нормативных правовых актах Республики Бела­русь», под систематизацией понимается деятельность по упоря­дочению действующих административно-правовых актов, приве­дению их в единую внутренне согласованную систему, в определенную совокупность. В процессе такой деятельности не исключается и переработка, совершенствование правовых норм. Правда, в Законе на этом не акцентируется внимание, хотя такой момент является немаловажным.

В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и консолидация.

Учет нормативно-правового материала— это сбор, хранение и поддержание его в контрольном состоянии. Кроме того, чтобы обеспечить нахождение необходимой правовой информации в массе актов, взятых на учет, требуется создание поисковой системы.

Учет осуществляется практически всеми субъектами, заинте­ресованными в правовой информации. Он ведется как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информа­ции, так и в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Инкорпорация выражается в собирании (объединении) в одно место, например в сборник (собрание, бюллетень), актов, со­держащих нормы нрава, и их издании. Акты могут помещаться в сборник полностью или в определенной части. Все зависит от со­держания норм и от того, для каких целей сборник предназначен.

Инкорпорация проводится с целью обеспечения самого ши­рокого круга субъектов текстами нормативно-правовых актов,

28

При инкорпорировании в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения и дополнения, если они были. Однако нормативное содержание актов не меняется. Обра­ботанный таким образом материал, как правило, классифициру­ется по определенным признакам: по хронологическому или отраслевому, институированному, т.е. по правовым институтам административного права.

Инкорпорация может быть официальной, полуофициальной (официозной) и неофициальной. Официальная инкорпорация предполагает издание сборников, собраний правовых актов орга­нами, которыми приняты данные акты. Такие сборники являются официальными источниками и на них можно делать ссылки. Например, к хронологической официальной инкорпорации отно­сятся Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Прави­тельства Республики Беларусь, Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Полуофициальная (официозная) инкорпорация проявлялась, например, и издании Министерством юстиции Бюллетеня норма­тивно-правовой информации, в котором находились норматив­ные акты министерств, государственных комитетов, комитетов. Национального банка Республики Беларусь. В такой форме инкорпорация может осуществляться не органами, издавшими нормативные акты, а иным органом, которому поручено (возло­жена обязанность) проведение систематизации. Поручение дается правотворческим органом (органами), но сборники издаются без его (их) официального одобрения или утверждения. Поэтому ответственность за полноту и правдивость текстов актов возлага­ется па составителя сборника.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться любой организацией, как государственной, так и негосударственной, а также специалистами по их собственной инициативе. Неофици­альные сборники издаются научными учреждениями, издатель­ствами, учеными, практиками. На их издание не требуется специ­альных полномочий правотворческих органов. Па них не может быть дана официальная ссылка. Вместе с тем, неофициальная инкорпорация расширяет информационность, доступность в использовании административно-правового материала.

Несмотря на немалую работу в области инкорпорации, она еще далеко не и полной мерс отвечает существующим потребнос­тям. Большой массив актов, содержащих нормы административ-

29нот права, не систематизирован и, следовательно, они недоступ­ны для широкого использования.

Кодификация по Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» — это переработка установленного норма­тивными правовыми актами содержания правового регулирова­ния путем объединения норма!нвных правовых актов в одни нормативный правовой акт, который содержит систематизиро­ванное изложение правовых предписаний, направленных на регу­лирование определенной области общественных отношений.

Кодификация — это и научно обоснованное объединение в один комплексный нормативный правовой акт административ­но-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относя­щихся, как правило, к одному институту права. Объединяются, в первую очередь, административно-правовые нормы, а не норма­тивные правовые акты. В ряде случаев отдельные правовые акты, из которых перенесены определенные нормы в комплексный акт, могут продолжать действовать. Кодификация способствует не только объединению однородных правовых норм, но и, конечно, их совершенствованию. Б процессе кодификации не исключается внесение изменений в содержание правового материала, устране­ние устаревших норм, выявившихся противоречий, восполнение иных пробелов в административно-правовом регулировании. Ко­нечной целью кодификации является повышение эффективное ти правового материала и обеспечение наилучших условий для пользования им.

Кодификация имеет официальный характер и осуществляется компетентными правотворческими государственными органами.

Таким образом, в процессе кодификации происходит упоря­дочение нормативного материала, систематизированное объеди­нение в один нормативный акт материала, отличающегося внут­ренним единством и однородностью общественных отношений, регулируемых им.

Административно-правовые нормы по подобию некоторых других отраслей права Республики Беларусь (гражданского, уго­ловного, трудового) невозможно объединить в одном или даже нескольких кодификационных актах. Пи в одной стране мира нет подобных нормативных актов. Обьяемяется это тем, что админист­ративное право регулирует весьма широкий круг управленческих общественных отношений, нормы его находятся в многочислен­ных правовых актах различной юридической силы. Более того, административное нормотворчество динамично, как и само госу-

30

дарственное управление, ибо оно должно отвечать постоянно ме­няющимся потребностям жизни. Это требует принятия все новых и новых административно-правовых норм, что, конечно, затруд­няет кодификацию.

Консолидация - это сведение многих нормативных актов или их определенных частей в один укрупненный акт. Этот новый акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты (их части). Он принимается компетентным правотворческим органом п имеет собственные официальные реквизиты. Консолидация, по существу, представляет собой разновидность правотворческой дея­тельности государственных органов. Например, Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» включил в себя нормы главы 5 Конституции Республики Беларусь как основополагающие, ряд положений Указа Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственно­го управления, подчиненных Правительству Республики Бела­русь», некоторые положения Закона «О Кабинете Министров Республики Беларусь» и других нормативных актов. Закон «О Со­вете Министров Республики Беларусь» — это уже новый акт. В нем немало новшеств, и принят он в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. Вклю­ченные в него нормы из других актов продолжают самостоятель­ное существование (нормы Конституции и Указа Президента от 11 января 1997 г.). Они не отменены и не утратили юридической силы. Нормы других актов или в целом акты признаны утратив­шими силу (см. ст. 35 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), Консолидация способствует преодолению существова­ния обилия нормативных актов.

Подобным нормативным актом является и Закон «О мест­ном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Законы «О Совете Министров Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «О государствен ной службе в Республике Беларусь»¹ не в полной мере отвечают такой разновидности систематизации, как консолидация. Они, вероятно, больше приближены к кодифика­ции. В чистом виде консолидированных административно-право­вых актов но существу нет.

Упорядочение и объединение норм административного права Hi ^иньши способами, например путем принятия

Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. №70. 2/953.

31правил, положении, уставов, а в отдельных случаях и кодексов. Названия таких актов могут быть и иными.

Правила представляют собой кодифицированный норматив­но-правовой акт, которым конкретизируются нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общест­венных отношений в определенных сферах и но процедурным вопросам. К таким правовым актам относятся Правила дорожно­го движения, Правила обмена жилых помещений государственно­го жилищного фонда в Республике Беларусь, Типовые правила внутреннего трудового распорядка.

Устав или положение— это нормативно-правовой акт, кого* рый определяет порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также по­рядок деятельности государственных служащих и иных личностей в соответствующих сферах деятельности. К этому определению, данному в части 15 статьи 2 Закона <<О нормативных правовых актах Республики Беларусь», следует добавить, что уставами и по­ложениями устанавливается не только порядок деятельности, по п правовой статус названных субъектов (Примерное положение о медицинском вытрезвителе, Положение об общежитиях, положе­ние о том или ином министерстве, государственном комитете, По­ложение о материальной ответственности военнослужащих, Дисциплинарный устав органон внутренних дел.

Уставами как нормативно-правовыми актами может регули­роваться деятельность отдельных государственных органов управления (организаций) или какая-либо сфера деятельности (Дисциплинарный устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, Устав о дисциплине работников внутрен­него водного транспорта Республики Беларусь) . Кроме того, уставами может определяться и правовой статус тоги или иного государственного органа, организации (Устав Национального банка Республики Беларусь, Устав Белорусского государствен­ного университета).

Правовой статус тех или иных органов государственного управ­ления и сфера их деятельности определяются не только уставами и положениями, но и законами (Законы «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», «О пожарной безопасности» и др.). Копеч-

¹ См. соответственно: Нап. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2001. №46. 1/2630; Собрание постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1994. № 12. Ст. 210.

² Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2001. №58. 1/2748. 32

но, законы по юридической силе значительно выше уставов и поло-женин, утвержденных постановлениями Совета Министров, между [см. по содержанию регулируемых вопросов они схожи.

Кодекс — кодифицированный нормативно-правовой акт, явля­ющийся законом, который обеспечивает полное системное регу­лирование определенной области общественных отношений. Это крупный сводный акт, детально регулирующий отдельный вид отношений; система однородных норм, отличающихся внутрен­ним единством. Принятие (создание) кодексов позволяет наибо­лее эффективно решать проблемы ликвидации множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы (Таможенный кодекс Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь).