§ 5. Источники административно-правовых

Административно-правовые нормы имеют свою внешнюю форму выражения. Эта форма получила название «источники административно-правовых норм».

Административно-правовые кормы практически находятся (выражаются) в юридических актах. Подобные акты могут изда­вать различные органы государственной власти. Разумеется, речь идет не о всех актах, издаваемых этими органами, а лишь о тех, которые являются нормативными и содержат нормы администра­тивного права. К их числу относятся:

1) Конституция Республики Беларусь;

2) законы Республики Беларусь;

3) нормативные акты Президента Республики Беларусь и Администрации Президента Республики Беларусь;

4) нормативные постановления Совета Министров Респуб­лики Беларусь;

5) нормативные акты местных исполнительных и распоряди­тельных органов;

6) нормативные акты республиканских органов;

7) межгосударственные соглашения;

8) нормативные акты руководителей государственных объ­единении, предприятий, учреждений.

Конституция Республики Беларусь является источником лишь ¹ топ части, нормы которой имеют административно-правовую направленность. К ним следует отнести, например, нормы, закреп­ляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализуе­мые преимущественно в сфере государственного управления

33(ст.сг.25, 27-30, 33-37, 30, 40, 42, 49, 57 Конституции); нормы, ре­гулирующие вопросы формирования полномочий и деятельности органов в сфере государственного управления (ст.ст. 84, 85, 106-108, 117, 119, 120, 122, 124, 125, 129-131, 136 Конституции).

Конституция является преимущественно источником конституци­онного права, а ее нормы— нормами этой отрасли права. Назван­ные же выше нормы— в первую очередь нормы конституционного права, но одновременно они и нормы административного права.

Законы - также важный источник административно-право­вых норм. Законов, содержащих нормы административного права, довольно много. В качестве примеров можно назвать законы «О Совете Министров Республики Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь*, «О санитарио-эпидемическом благополучии населения», «О Национальной академии наук Бела­руси». Среди них немаловажное место занимают кодексы, имею­щие статус законов, например Таможенный кодекс Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь и др. Некоторые из них являются комплек­сными источниками, т.е. источниками нескольких отраслей нрава. Например, в Водном кодексе Республики Беларусь (разд. Ill, a также гл.8, 17, 19, разд. VII, гл. 25) преобладают нормы экологи­ческого права, но, вместе с чем, в нем имеются и нормы админис­тративного права, к которым, в первую очередь, относятся нормы, определяющие государственное управление в области использова­ния и охраны вод.

Трудовой кодекс— фундамент трудового права, но в нем нали­чествуют и нормы административного права. Например, статьи 11-14, многие нормы глав2-6, 10-15, определяющие правила регулирования индивидуальных трудовых и связанных с ними отношений, нормы главы 39, регулирующие вопросы надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. Названные нормы, являясь нормами трудо­вого права, одновременно являются и нормами административного права, ибо они самым непосредственным образом связаны с одним из важных институтов административного права— государственной службой, правовым положением служащих, отношениями, возникаю­щими в процессе их деятельности.

К нормативным актам Президента в первую очередь относятся декреты. Они всегда нормативны и могут содержать нормы адми­нистративного права. Например, к таким актам относится декреты Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 «О ли­цензировании отдельных видов деятельности>>, от 9 сентября 2005 г. №11 «О совершенствовании государственного регулировании про-

34

иэводства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосо­держащей продукции и непищевого этилового спирта», от 2 апреля 2007 г. № 2 «О отдельных вопросах правового регулирования адми­нистративной ответственности»'.

Могут быть нормативными и содержать нормы администра­тивного права и указы Президента Республики Беларусь (см., например, указы Президента Республики Беларусь от 5 мая 200в г. № 289 «О структуре Правительства Республики Бела­русь», от 10 мая 2006 г. №313 «О пунктах пропуска через госу­дарственную границу Республики Беларусь и видах контроля, осуществляемых в них», от 29 декабря 2006 г. № 756 «О некото­рых вопросах Министерства но чрезвычайным ситуациям»²).

Из постановлений Правительства Республики Беларусь к источникам административного нрава относятся те, которые со­держат такие нормы (постановление Совета Министров Респуб­лики Беларусь от 19 июля 2007 г. №921 «Об утверждении соста­ва Межведомственного экспертно-координационного совета по туризму при Сонете Министров Республики Беларусь», от 14 мая 2007 г. № 578 «Аб статусе псторыка-культурпых каштоунасцей»³.

Источниками административного права могут быть акты республиканских органов государственного управления: приказы, постановления, инструкции, методические указания, отраслевые стандарты, указания и др.

Нормативные акты республиканских органов (министерств, государственных), как и нормы, находящиеся в них, могут иметь общий характер, т.е. распространять свое действие как на органи­зации, так и на граждан, надведомствепный, т.е. распространяться на организации независимо от их подчиненности, и ведомствен­ный, т.е. иметь юридическую значимость только в своей системе.

Акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм, если они их содержат.

Не исключаются из источников норм административного права также нормативные акты руководителей государственных 1£^<.11'£^лЛ^н^иий, предприятий, учреждении и организаций.

См соответственно: Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2003. № /9. 1/4779; 2005. № 142, 1/6770; 2007. № 83. 1/8464.

² См

h;соответственно: Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. \ № 74. 1/7567; 2007. № А. 1/8210.

200В.

См.

ZT: соответственно: Нлц. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 175. 5/25531; № 119. 5/25167

35§ 6. Система административного права

Система административного права представляет собой внут­реннее его строение, состоящее из последовательно расположен­ных взаимосвязанных компонентов правовых институтов.

Правовой институт — это совокупность (общность) админист­ративно-правовых норм, регулирующих относительно самостоя­тельную однородную группу управленческих общественных отно­шений. В правовом институте могут быть нормы одного пли разных видов: обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендательные, дефинитивные, содержащие комплекс аспек­тов правового регулирования определенной совокупное!и управ­ленческих общественных отношений.

Нормы одних институтов обладают автономностью и не вы­ходят за рамки административного нрава, другие — содержат нормы, характерные и для других отраслей права, т.е. являются смешанными институтами.

Административное право— это крупная и сложная отрасль права, поэтому она имеет и подотрасли права.

Подотрасль права— это общность правовых норм, регламен­тирующих более широкий, чем правовой институт, специфичес­кий вид управленческих отношений. Подотрасль также состоит из институтов, определяющих ее содержание и характерные осо­бенности.

Таким образом, система административного права — это совокупность находящихся в органической связи институтов, под­отраслей, расположенных в определенной логической взаимосвя­занной последовательности, образующая целостность и единство отрасли права.

Административное право, как и некоторые другие отрасли права (гражданское, уголовное), обычно делят на Общую и Осо­бенную части. В Общую часть включают нормы, регламентирую­щие основные принципы государственного управления, правовое положение субъектов административного права, формы и методы управленческой деятельности, административный процесс, спосо­бы обеспечения законности н дисциплины в государственном управлении. В Особенную часть входят нормы, регулирующие организацию управления в топ или иной отрасли или сфере . Не-

¹ См.: Бахрах.Д.Н. Ука:(. соч. С. 7; Габричидзс, Б.Н., Елисеев, Б.П. Указ. соч. С. 19-20.

которые ученые делят нормы административного права на три части — Общую, Особенную и Специальную¹.

В научной литературе продолжается дискуссия о сущности и системе административного права". Она в равной мере затрагива­ет н административное право Беларуси. Одним из дискуссион­ных остается вопрос о существовании Общей и Особенной частей административного права. В учебнике «Административное право Российской Федерации» отсутствуют рассматриваемые части³. Схожее деление и расположение институтов в учебнике «Адми­нистративное право» под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Поло­ва'. Правда, авторы последнего не отрицают существование норм (институтов) общего характера, определяющих правовой статус субъектов административного права, методы и формы управле­ния, государственно-служебные отношения, административное принуждение, контроль и надзор, а также норм (институтов), ре­гулирующих управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления.

IO.A. Тихомиров также предлагает отказаться от традицион­ного деления административного права па Общую и Особенную части⁰.

Мы пе отвергаем в целом существования норм общего и спе­циального характера. Можно сказать, что деление администра­тивного права на две части (Общую и Особенную) оправданно и целесообразно. Однако такой подход целесообразен для части I, т.е. управленческого права, собственно административного права.

Часть II «Административно-деликтное право» и часть III «Процессуально-исполнительное право» привязаны к части I лишь по 2фичине^невозможпост11 обособления их в учебном пла-

См.: Манохин, В.М. Российское адмшшетратшщое право / В.М. Мано­хин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев-М., 199fi. С. 32-53; Коренев, А.П. Лдшишстратишюс право: альбом схем / А.П. Коренев, Д.Ф. Боготов. М.. I V'9n

i м: L/гарилов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного "рак*. Некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. №5.

Алехин АЛ. Административное право Российской Федерации / А.П. Алс-xnir. Ю.М. Козлов. Ч. 1. М., 1995

' Административное право / под ред. Ю.М. Козлов;). Л.Л. Попова. С. 50.

i'oufi V'^X-?^[-^Il^nB--^{iOA К}УРС административного права и процесса. М., 19УН. (... /|, 74-75, 78.

36

37

не в качестве отдельных самостоятельных отраслей права. В на­личии таких отраслей права автор в полной мере убежден.

В этой связи, говоря о системе административного нрава, мы в части I ведем разговор только об управленческом праве.

Управленческое право (в дальнейшем административное пра­во) состоит ил Общей и Особенной частей.

Общая часть представляет собой совокупность норм общего значения, которые «определяют сущность административно-пра­вового регулирования во усом его объеме»'. Не существует одно­го нормативного правового акта, в котором были бы собраны административно-правовые нормы указанного свойства, как в Общей части УК или Общих положениях ГК Республики Бела­русь. Они находятся в Конституции Республики Беларусь, в различных законах и других нормативных правовых актах.

Особенную часть составляют нормы, регулирующие осущес­твление общего и специального государственного управления на республиканском и местном уровнях.

Брэбаи, Г. Фрапцузкое административное право. М., 1988. С. 50.