§ 4, Структура (звенность) в системах специального государственного управления на республиканском уровне

Каждый республиканский орган государственного управле­ния, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, орга­низации. Все вместе они образуют систему, единое целое опреде­ленным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть, отрасль, область, сферу) государственного управления.

Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоя­щие звенья находятся, как правило, в административпо-территори-альных единицах. Таким образом образуется структура (зиеиность) в системе. Структура (звенность) — это внутреннее устройство системы, строение системы.

Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают адми­нистративно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области управления и др. В чапи8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Бе­ларусь» установлено, что «в целях реализации полномочии респуб­ликанских органов государственного управления, подчиненных Со­вету Министров Республики Беларусь, в административно-террито­риальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в уста­новленном порядке их территориальные органы».

Существует несколько видов структур системы специального государственного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.

Однозвенностпъ в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управ­ления. Им является республиканский орган. Нижестоящие орга­ны отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного— это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Государственный коми­тет по науке и технологиям, целый ряд департаментов с правами юридического лица, например Департамент контроля качества

495образования Министерства образования, Департамент пи гумани­тарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, вероятно, следует считать исключением из общего правила.

Двухзвенная структура системы предполагает существовану| только двух органов в управленческой системе; вышестоящего, нахо­дящегося в центре и нижестоящего органа (организации) — респуб­ликанского органа государственного управления и управляемого объекта (рис. 7).

L

Республиканский орган

Объект управления: предприятие, учреждение

Рис. 7

Подобная структура существует в управлении промышлен­ностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным де­лом. Например, Министерство промышленности и управляемые объекты— промышленные предприятия, организации; Министер­ство иностранных дел и посольства, иные органы за рубежом; Госу­дарственный пограничный комитет и пограничные войска, погран­заставы, иные объекты управления; Государственный таможенный комитет и таможни, иные объекты управления. Двухзьенную струк­туру можно назвать основной.

Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнительная) Ьвухэеенная структур. Сущность такой структуры системы специаль­ного государственного управления выражается в том, что республи­канский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значе­ния. Например, Министерство внутренних дел, Министерство оборо­ны непосредственно управляют в своей сфере учебными заведения­ми, а Министерство культуры, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, кроме того и некоторыми другими объектами— те­атрами, сельскохозяйственными предприятиями республиканского

496

значения. Указанные республиканские органы управляют и иными объектами, не входящими в двухзвенную систему.

Двухзвеппая система управления наиболее рациональна и менее затратна. Однако она не гак распространена, как трехзвен-нвя, которая строится с учетом административно-территориаль­ного деления, устройства государства. В этом случае двухзвенная система не всегда приемлема.

При двухзвенной системе осуществляется оперативное (не­посредственное) управление, прямая управленческая связь с пред­приятиями, учреждениями, организациями своей системы.

Трехзвенная структура системы специального государствен­ного управления состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учреждение, предпри­ятие, организация).

Трехзвенная структура системы характерна для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутрен­них дел райисполкомов; для области финансов — Министерство финансов, финансовые управления облисполкомов, финансовые отделы райисполкомов. Подобная структура системы управления имеет место и в области статистики и анализа, в области труда и социальной защиты. В сфере юстиции функционируют Минис­терство юстиции, управления юстиции в областях; низшим структурным звеном являются объекты управления: нотариаль­ные конторы, судебные исполнители и др.

Следовательно, трехзвенная структура более сложна, требует больших финансовых затрат, большего количества управляющего персонала, чем предыдущая. Основой для ее существования явля­ется прежде всего наличие областей как административно-терри­ториальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную компетенцию, круг подведомственных им вопросов.

Четырехявениая структура состоит из реп |убликанского органа; областного органа (Минского городского); органа в райо­не; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.

11;ншая структура имеет место в системе образования, здра­воохранения и культуры.

При четырехзвенной структуре управление осуществляется в области общего среднего образования но схеме (рис. 8).

497Министерство образования

Управление образования облисполкомов (Минского горисполкома)

Отдел образования райисполкомов

Школы, дошкольные учреждения

Рис. Н

В области здравоохранения схема управления следующая (рис. 9).

Министерство здравоохранения

Управление здравоохранения облисполкомов

I

Отдел здравоохранения горисполкомов (главный врач в районах)

Учреждения здравоохранения

Рис. 9

Четырехзвенная структура управления в области культуры, торговли аналогична предыдущим. Рассматриваемая структура управ-;

ления отличается от трехзвешюй лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Послед­них не может быть в системе органов внутренних дел, статистики и анализа, труда и социальной защиты.

498

Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвешюй и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление

объектами, требуется четкое разграничение полномочий между всеми звеньями организационной системы управления. На прак­тике подобное не всегда возможно. В связи с этим не исключает­ся превалирование централизации над децентрализацией, т.е. подмена вышестоящими органами нижестоящих в решении вопросов. Нередко в нормативных правовых актах, определяю­щих правовой статус органов, можно встретить запись о том, что вышестоящий орган может решить любой вопрос, относящийся к компетенции нижестоящего органа (вместо того чтобы оказы­вать помощь нижестоящему органу, убеждать его в правильном решении или, наконец, заставить поступать в соответствии со своими требованиями и желаниями, если это необходимо).

Кроме того, вышестоящие органы обладают правом отмены актов нижестоящих, и не только по причине их незаконности, но и ввиду нецелесообразности, т.е. существует много иных возмож­ностей, средств у вышестоящих органов но отношению к ниже­стоящим, чтоб],! не осуществлять их подмену.

Вероятно, обоснованно будет постепенно отказываться от широкого применения двойного подчинения, особенно при нали­чии «президентской вертикали». Оно в ряде случаев просто не­желательно, например в области культуры, здравоохранения, фи­зической культуры и др.

Существующая организационная структура систем управле­ния предполагает наличие соответствующего органа государ­ственного управления в центре. Она начинается в центре и замы­кается на центре. По существу, нет органов государственного управления, которые не были бы связаны с центром и не зависе­ли бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обязательно должна быть— методическая, организацион­ная или иного подобного характера. Ведь государственность и го­сударственное управление зарождаются в центре . Воплощением ее является Президент, высший законодательный орган и Прави­тельство, республиканские органы.

' С\г: Крамптгк, А.Н. Административное право и государственное управ­ление В Республике Беларусь. С. 62.

499

ш§ 5. Формы работы и управленческой деятельности республиканских органов государственного управления

Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организацион­но-правовые и государственно-управленческие.

Организационно-правовыми формами работы республикан­ских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республи­канских органов еднноначальны, ччо предопределяет их основную организационно-правовую форму работы— единоначалие.

Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.

В настоящее время все республиканские органы государ­ственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальпыми.

В нормативных правовых актах, определяющих статус республиканских органов, пет четкой регламентации того, каким является орган — еднноначальным или коллегиальным. Следова­тельно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах работы. Компетенция устанавливается в целом для орга­на, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.

При этом в каждом подобном документе особо подчеркивает­ся, что министр (председатель комитета) песет персональпую ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные за­писи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Нацио­нального банка Республики Беларусь определено, что Председа­тель Правления Национального банка песет персональную ответ­ственность за выполнение функции, возложенных на Националь­ный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь», хотя в статье 1 подчеркивается, что Совет Министров являемся коллегиальным органом.

500

Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его дея­тельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие пре­обладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осу­ществляет их руководитель (министр, председатель государствен­ного комитета). Такому руководителю одновременно предоставля­ется право издавать правовые акты по регулированию обществен­ных отношений как внутри самого органа, так и вне его.

Единоначалие проявляется не только в работе министра, ру­ководителя иного республиканского органа, но и в работе замес-1 пчелен руководителя, которую они ведут в соответствии с рас­пределенными обязанностями. Заместители также обладают властными полномочиями и могут давать обязательные для исполнения указания.

Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед­невных делах, таких, как проведение или участие в различных за­седаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служеб­ным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными мате­риалами, письмами и т.д.

Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается кол­легиальным органом. Руководитель коллегиального органа осу­ществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.

Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.

Коллегии существуют во всех республиканских органах госу­дарственного управления. В их состав входят руководитель республиканского органа (он же является и председателем колле­гии), его заместители по должности и иные работники этого орга­на. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчи­ненных ему организаций.

Не существует правовой нормы, четко предписывающей ко­личественный и качественный (персональный) состав коллегий.

501В части 12 статьи 12 Закона «О Сонете Министров Республики Беларусь» записано, что в состав коллегии входит руководитель республиканского органа государственного управлении, его за­местители по должности, иные руководящие работники этого ор­гана. В ее состав разрешается включать работников подчиненных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республиканскому органу самостоятельно определять их конкретный состав. Например, в состав коллегии Министерства архитектуры и строительства вхо­дят министр, сто заместители, другие руководящие работники центрального аппарата министерства, а также могут входить ру­ководящие работники местных исполнительных и распоряди­тельных органов, организаций, ученые и представители государ­ственных, общественных и научных учреждений. В составе коллегии могут быть даже руководители исполнительных коми­тетов и других организаций, не входящих в систему Министер­ства архитектуры и строительства. Закон подобного не предус­матривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.

В Положении о Министерстве связи и информатизации пре­дусмотрена возможность включения в состав коллегии кроме ми­нистра и его заместителей других работников Министерства; по­добное обозначено и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образовании. Персональный состав коллегии утверждается Советом Министров.

Б части 12 статьи 12 Закона «О Совете Министров Респуб­лики Беларусь» установлено, что решения коллегий проводятся в жизнь постановлениями и приказами республиканского органа государственного управления. Таким образом, содержание части 12 статьи 12 названного Закона свидетельствует, что коллегии выступают в качестве совещательных органов. На заседаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сде­ланные но результатам рассмотрения, обсуждения выводы, при­нятые решения оформляются в виде постановлении или прика­зов республиканского органа государственного управления.

Итак, отсуствует единый подход но вопросу о виде актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий. В одних министерствах решения колле­гии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Поло­жения о Министерстве архитектуры и строительства Республики

502

Беларусь), в других — приказами либо постановлениями минис­терства (не коллегии министерства) (и. 9 Положения о Минис­терстве связи и информатизации Республики Беларусь); в треть­их — постановлениями н приказами министерства (и. 12 Положе­ния о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Респуб­лики Беларусь). Наиболее правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Положения о Министерстве юстиции Респуб­лики Беларусь: <<Решения коллегии, касающиеся внутриотрасле­вой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами ми­нистра, решения коллегии по иным вопросам — постановлениями Минюста».

Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы развития соответствующей отрасли (сферы) деятельности республиканского органа государственного управления, подчи­ненных ему организаций.

В части 12 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассмат­риваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.

Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотре­ния на заседании коллегии, решает ее руководитель, т.е. министр (председатель государственного комитета),

Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том. что он подписывает постановления и приказы, в которых на­ходят закрепление решения, принятые на заседании коллегии. В случае возникновения разногласий между председателем кол­легии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение п сообщает о разногласиях Совету Министров, если состав кол­легии утвержден Советом Министров, а члены коллегии имеют право информировать Совет Министров о своей позиции (ч. 13 ст. 12 Закона).

В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в ка­ких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформляются как постановления коллегии, а в каких случаях на­ходя! закрепление в приказах руководителя органа. В этом слу-''ае также превалирует воля министра или председателя государ­ственного комитета. Именно он принимает окончательное решение по данному вопросу. Желательно законодательным пу­тем определить, в каких случаях решения коллегий оформлять в постановлениях, а в каких— облекать в форму приказов.

503Коллегиальность проявляется и при подготовке проектор

правовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой под­готовке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты пра­вовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты нор­мативных правовых актов реепубликапских органов подлежат юридической экспертизе Министерством юстиции.

Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в едипоначальных органах, в них широко применяется и коллеги­альность, что свидетельствует о тесной связи форм организаци­онного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги­альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллеги­альности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняемся коллегиальностью, в других— коллегиальность дополняется единоначалием. Следо­вательно, «коллегиальность в едипоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели н колле­гиальных органах управления»'. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.

Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместите­ли; Правление Национального банка; Совет директоров Нацио­нального банка.

Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Прези­дентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики На­ционального собрания Республики Беларусь.

Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Совет директоров — исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из К) членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководи­телем Совета директоров. Работа Совета директоров строится аналогично работе Правления Национального банка.

¹ Давнтнидзе, И.Л. Коллегии министерств. Правовое положение и орга­низация работы. М., 1972. С. 12.

504

Председатель Правления Национального банка руководит те­кущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений — главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, республиканское унитарное предприятие «Белорусский межбан­ковский расчетный центр», республиканское унитарное предпри­ятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Нацио­нального банка Республики Беларусь).

Формы государственно-управленческой деятельности респуб­ликанских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.

Правовыми формами республиканских органов считается издание правовых актов управления. Все республиканские орга­ны (в ряде случаев и их структурные подразделения) уполномо­чены издавать правовые акты управления. По форме они разно­образны: приказы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, указания, разъясне­ния, государственные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.

Данные правовые акты принимаются (издаются) единопа-чально или коллегиально. Одни из них издаются только единона-чально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положения, правила, методические указания, разъ­яснения).

Издание приказов и дача указаний являются наиболее расп­ространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепле­ние. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.

По общему правилу каждый вид (тип) органов государствен­ного управления должен иметь 'только ему присущие виды право­вых актов. В определенной части это условие соблюдается. Напри­мер. Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления и т.д.

505Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов.

Чаще всего республиканские органы проводят в жизнь реше­ния коллегий посредством постановлений. Вероятно, по этой причине в части 12 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь* внесено дополнение о том, что решения коллегий проводятся в жизнь постановлениями и приказами республиканских органон государственного управления. Раньше было только приказами. Разумеется, что подобное уточнение не изменило правового статуса, юридической силы решении колле­гий. Между тем следует подчеркнуть, что постановления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими подчеркивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорит­ся в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, прини­маемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению п Совету директоров На­ционального банка. Издание их единоначальными органами не­желательно.

Желательным было бы, чтобы решения коллегий оформля­лись в форме постановлений коллегий министерства, а не высту­пали от имени всего министерства и подписывались ее председа­телем, т.е. министром, председателем государственного комитета. Тогда они являлись бы коллегиальными актами, актами колле­гии.

Многообразие видов правовых актов республиканских орга­нов не всегда отражает их суть как формы управленческой дея­тельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не имеют юридической самостоятельности, правовой обо­собленности, поскольку они всегда утверждаются другим право­вым актом— приказом, постановлением. Иначе говоря, все по­добные акты не могут иметь юридической силы без актов, их сопровождающих. Сказанное частично',, подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уста­вов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены». Явно подчеркивается зависимость ноложешп!, инструкций и других документов от приказов и постановлений.

506

Правовой акт управления — это форма выражения, закрепле­ния управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юридическую форму— форму акта.

Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положе­ния и т.д.— это, но существу, не правовые акты, а только решения органов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им необходимо обрести форму приказа, постановления, распоряже­ния.

Во избежания возникновения подобных проблем, существу­ет, по мнению автора, два выхода:

1)в приказ, постановление, распоряжение включать регла­мент!,!, инструкции и т.п. в качестве текстов;

2) издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самос­тоятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.

В первом случае правовой акт, например «О правилах охраны труда при работе на высоте», может выглядеть следующим образом:

Постановление

коллегии Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 28 октября 2005 г. № 52 (условное)

«О ПРАВИЛАХ ОХРАНЫ ТРУДА ПРИ РАБОТЕ НА ВЫСОТЕ*

В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 января 2005 г. №28 «О концепции государственного управления охраной труда в Республике Беларусь» в целях обеспечения охраны труда работников при производстве работ на пысоте Министер­ство труда и социальной защиты Республики Беларусь постановляет:

1. Установить следующие правила охраны труда при работе на вы­соте.