§ 3. Внутренняя структура республиканских органов государственного управлений

Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутреннюю (организационную) структуру.

Внутренняя структура органа— это совокупность внутрен­них подразделений, его внутреннее устройство. В структуре рас­крывается содержание органа, его основное предназначение. Структура определяет название органа.

Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразде­лений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реали­зуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государ­ственного управления.

486

Структура Министерства здравоохранения включает: минис­тра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадро­вой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпиде­миологии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирова­ния и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материаль­но-технической базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообра­зования и управление государственным имуществом здравоохра­нения; контрольно-ревизионный отдел; управление бухгалтерско­го учета и отчетности; управление делами.

В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отра­жающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; замести­тели министра юстиции; управление организационного обеспече­ния деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правово­го просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общест­венных объединений; управление по авторским и смежным пра­вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого го­сударственный регистра юридических лиц; отдел учета и право­вой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.

Внутренняя структура Государственного таможенного коми­тета отражает его особенности и включает: председателя комите­та; заместителей председателя комитета; управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управле­ние тарифного регулирования и таможенных платежей; управле­ние таможенной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструктуры; управление кадров и подготовки личного соста­ва таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизионное управление; договорно-правовое управ­ление.

Таким образом, внутренними структурными подразделения­ми республиканского органа государственного управления явля-

487ются главные управления, управления и отделы. Департаменты в

соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились как новые структурные звенья. Они образуются в министерствах для осуществления спе­циальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компе­тенции соответствующего министерства, являются более крупны­ми структурными звеньями но сравнению с указанными выше.

Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, создан Департамент контроля качества образования в Министерстве образования — па базе ликвидиро­ванной Республиканской государственной инспекции системы образования Республики Беларусь, подчиненной Coneiy Минис­тров.

Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства, государственного комитета. Последние не облада­ют правами принимать решения от своего имени. Они создаются по решению Правительства Республики Беларусь, а их руководи­тель назначается на должность и освобождается от должности со­ответствующим министерством. Это министерство утверждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.

Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Они создаются по решению Президента Респуб­лики Беларусь и подчиняются непосредственно руководителю республиканского органа и вправе издавать правовые акты. В под­пункте 4.2 пункта 4 Положения о департаментах министерств (го­сударственного комитета¹) записано, что департамент принимает! решения ненормативного характера, по обязательные для испол­нения республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Пра­вительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами, иными организациями, индивиду­альными предпринимателями, другими физическими лицами. Директору департамента предоставлено право утверждать поло­жения о структурных подразделениях, структуру и штатное расписание департамента, утверждать уставы государственных юридических лиц, подчиненных министерству (государственному ктмптету) и осуществляющих деятельность за которую унолно-

¹ Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 184. 1/8765. 488

мочен отвечать департамент, если иное не предусмотренно Пре­зидентом Республики Беларусь, т.е. принимать акты нормативно­го характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответ­ствия: в одном случае запрещается принимать нормативные акты, в другом — разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, по­ложения, структуру и штаты правовым актом ненормативного ха­рактера.

В департаменте с правами юридического лица может созда­ваться коллегия численностью не более 7 человек в составе за­местителя министра (представителя государственного комитета), курирующего деятельность департамента, руководителя департа­мента (председатель коллегии), его заместителей и других работ­ников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством (председателем государственного комитета) по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе припима]ь решения, оформленные протоколом. По решениям, направленным на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления, принимаются соответствующие постановления Ми­нистерства (государственного комитета). По иным вопросам ди­ректором (начальником) департамента могут издаваться приказы. Положения о департаментах утверждаются Советом Министров Республики Беларусь, если иное не установление) Президентом Республики Беларусь.

Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного ха­рактера. В этом видится определенное его сходство с внутренни­ми структурными подразделениями министерства (государствен­ного комитета), созданными с учетом проявления полного функционализма.

Департаменты с правами юридического лица созданы в це­лом ряде Министерств и государственных комитетов. В Минис­терстве внутренних дел их четыре: Департамент исполнения на­казаний; Департамент охраны; Департамент по гражданству и миграции; Департамент финансов и тыла. В Министерстве юсти­ции лишь один департамент по архивам и делопроизводству¹.

В структуре названных органов государственного управле­ния, как и в других подобных органах, имеется:

' Перечень департаментов с правами юридического липа в центральных аппаратах государственных органов. См.: Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 74. 1/7567.

4891) руководство;

2) звенья, играющие основную роль;

3) иные структурные элементы.

К руководству относятся руководитель органа (министр, председатель государственного комитета), заместители руководи­теля.

Звеньями, играющими основную роль, являются те, в кото­рых выражается само назначение органа. В Министерстве юсти­ции — управление организации обеспечения судов; отдел органи­зации обеспечения деятельности адвокатуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования* юридической деятельности и другие, названные в пунктах G 11 указанного выше перечня. В Государственном таможенном коми­тете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонаруше­ниями; управление тарифного регулирования и таможенных пла­тежей.

Иными структурными звеньями служат структурные подраз­деления, занимающиеся вопросами кадров, строительства, соци­ального развития, материально-технического обеспечения, управ­ления делами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер» присущи всем республиканским органам государственного управ­ления.

Главные управления, управления, комитеты, отделы, депар-таменты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечеб-но-нрофнлактической помощи Министерства здравоохранения состоит иа отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отде­ла материнства и детства, сектора методологии и анализа меди­цинской статистики.

Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится па определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Министерства по налогам и сборам состоит из начальника отде­ла, главного государственного налогового инспектора — замести­теля начальника отдела, четырех главных государственных пало-

490

говых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.

Таким образом, между руководителем республиканского органа (министром, председателем государственного комитета) и конкретным исполнителем (служащим) образуются промежуточ­ные звенья.

Названия структурных звеньев отражают основное содержа­ние их деятельности, которое составляют функции органа.

Структура и штатная численность министерства, государ­ственного комитета утверждается приказом министра или руко­водителем иного республиканского органа государственного управления.

Правовой статус структурных подразделений не всегда оди­наков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю структуру. Однако одни из них — чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие — распространяют спою деятельность на нижестоящие подчиненные и нсподчинен-ные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго — могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управ­ления, например ГАИ в Министерстве внутренних дел.

Внутренние структурные звенья первого тина имеют внеш­ние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают необходимую информацию, обрабатывают ее соответ­ствующим образом и представляют свое квалифицированное заключение руководству органа (министру, председателю государственного комитета или одному из их заместителей, кури­рующему подобный вопрос).

По этой причине правомерно назвать подобные звенья струк­туры аппаратом республиканского органа государственного управления.

Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетен­цией, являющейся частью компетенции органа. Например, юри­дическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Ми­нистерстве юстиции — управление организации обеспечения дея­тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просве-Щения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешние связи с областными управлениями юсти-

491дли, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения ука­зания, а тем более надавать правовые акты в отношении назван­ных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчи­нен руководству министерства или другого республиканского ор­гана государственного управления.

В то же время некоторые структурные звенья, например, та­кие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные сапитарно-эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на должность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Подобные структурные звенья имеются в Министерстве внутренних дел (ГАИ, Департамент по гражданству и миграции), в Министерстве транспорта и коммуникаций (Департамент «Бе-лавтотранс», с правами юридического лица) и др.

Задачи и компетенция указанных структурных подразделе­ний в значительной мере зависят от задач и компетенции со­ответствующих министерств, они являются специализированны­ми и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.

Между структурными звеньями аппарата республиканского органа существуют горизонтальные и вертикальные связи. Гори­зонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Вертикальные связи свидетельствую! о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае ру­ководитель главного управления (управления, отдела) подчиня­ется министру, председателю государственного комитета, его за­местителям.

Подобное подчинение существует и внутри а руктурпого подразделения. Его начальнику подчиняются руководители управлений (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О ли­нейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняет­ся по всем вопросам и во всех отношениях только одному началь­нику. В результате один начальник имеет несколько подчппен-

492

ных, а подчиненный— одного начальника, от которого получает

псе указания.

Схематично организационные линейные связи в государ­ственном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 5):

Министр, председатель

государственного комитета,

комитета

Главное управление,

департамент,

управление пли

отдел

Главное управление.

департамент,

управление или

отдел

Главное управление.

департамент, управление или

отдел

Управление,

отдел или иное

структурное

подразделение

Управление. отдел или иное

структурное подразделение

Управление, отдел или иное

структурное подразделение

Рис. 5

Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.

В данных структурах имеют место и функциональные отно­шения. Каждое структурное подразделение выполняет одну или несколько функций и соотносится с руководителем (вышестоя­щим органом) только по вопросам своих функций. В соответ­ствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведом­ственными организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функциям, ведение ограниченного круга вопросов.

В пасюятцее время построение внутренней структуры республиканских органов управления осуществляется с ограни­ченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев ми-

493

нистерства, государственного комитета, не обладает властными полномочиями в отношении подведомственных органу организа­ций, а следовательно, не может воздействовать ну них властно, с применением принудительных средств.

Между тем, их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций — с рассматриваемыми структур­ными звеньями, Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могу! распространяться на другие министерства, государственные комитеты, подчинен­ные им государственные организации, негосударственные органи­зации, а также граждан.

Схематично организационные связи в государственном управлении с полным проявлением функциональноегп можно представить следующим образом (рис. 6):

Министр, председатель государственного комитета

Главное управление,

департамент, управление, отдел

Главное управление, департамент,

управление, отдел

Главное управление,

департамент, управление, отдел

Подведом­ственный

орган, оргаии зация, учреж­дение

Подведомст­венный орган, организация, учреждение

Подведомст­венный орган, организация,

учреждение

Подведомст­венный

орган, орга­низация,

учреждение

Рис. в

Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских

органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функционального характера. Имеет место линейНо-функциональ-ный тип связей.

494

В рамках внутренней структуры министерства, государствен­ного комитета, происходит разделение (специализация) и коопе­рация управленческой деятельности.