§ 5. Организационная (внутренняя) структура -и штаты органов государственного управления

Организационная структура органов государственного управ­ления оказывав! значительное воздействие на эффективность осу­ществления государственного управления. Она влияет на рацио­нальность связей внутри системы органов управления и дей­ственное решение каждым Органом своих задач.

227Под организационной структурой органов государственно™ управления поминается внутреннее строение системы управле­ния и самого органа.

Внутреннее строение системы управления состоит из орган» зацлонных частей, звеньев - органов, управлений, каждое из ко­торых является самостоятельным, имеет спою компетенцию и масштаб внешней деятельности, являясь ниже- или вышестоя­щим по отношению к другому.

Внутренняя структура органа состоит из его частей, струк­турных подразделений, каждое из которых имеет своп задачи, компетенцию, производную от компетенции органа, и по сущест­ву является равным среди других.

Следовательно, организационную структуру органон государ­ственного управления следует рассматривать в двух аспектах: как организационную структуру систем управления — строение систе­мы и как внутреннее строение самого органа.

Между этими двумя аспектами организационной структуры Существует определенная связь. Во-перных, звенья внутренней структуры нижестоящих органов нередко повторяют структуру вышестоящих органов, во-вторых, между большинством одина­ковых звеньев вышестоящих и нижестоящих органов существу­ет определенная подчиненность, а между некоторыми -- и субор­динация, в-третьих, их обусловливает само название, сущность, то, что оба они представляют совокупность структурных подраз­делений.

Организационная структура систем(ы) управления выража­ет звенпость, субординацию той или иной системы управления, наличие вышестоящих и нижестоящих организаций, нередко подчиненных. Рассматриваемая организационная структура вы­ражает форму связи органов, находящихся на более высокой ступени, с органами, организациями более низкого уровня. Связь может быть непосредственной пли опосредованной. Не­посредственная связь существует там, где за одним органом сле­дует другой, т.е. вышестоящий орган прямо может воздейство-вать на нижестоящий без промежуточных звеньев. При опосредо­ванной связи между органами существует одно или несколько структурных образований.

Звенность существует в основном в отраслевых и функцио­нальных системах государственного управления.

В настоящее время действуют одно-, двух-, грех- и четырех-эвенная системы.

228

Организационная внутренняя структура органов государ­ственного управления представляет собой состав его подразделе­ний. Таким образом, орган состоит из частей, организационных яче­ек. Каждая ячейка представляет собой специализированную группу служащих, личный состав, обособленную часть органа в организационном и правовом отношении. В организационном аспекте — это группа служащих со своим начальником, руководи­телем. Она также представляет орган. В правовом плане это структурное подразделение наделяется определенными полномо­чиями, которые являются частью компетенции органа. Каждое та­кое подразделение выражает собой своего рода штаб специалис­тов при руководителе. Все они, вместе взятые, образуют аппарат органа.

Разделение органа на части производится для того, чтобы распределить задачи, функции и полномочия органа между спе­циалистами, находящимися в структурных подразделениях с целью наилучшей и эффективной их реализации и повышения ответственности за выполнение порученного дела.

Па построение внутренней структуры окалывают влияние многие факторы. Среди них наиболее важными являются задачи и функции, которые возлагаются на орган и служат основой для создания его внутреннем! структуры. Задачи и функции разнооб­разны и не могут осуществляться одним служащим— руководи­телем. Для их осуществления требуются различные специалисты. Задачи и функции определяются основным предназначением органа. Ими обусловливаются и компетенция органа, и отличие его от других органов, т.е. одну или несколько родственных функций поручается осуществлять одному структурному подраз­делению — группе служащих. Такое разделение отношений внутри органа предложил еще Ф. Тейлор, а А. Файоль дополнил его линейным типом. Впоследствии данные принципы начали нрименялться и применяются для построения организационных структур и систем управления.

В настоящее время организационная внутренняя структура органа строится с ограниченным функционализмом, т.е. внутрен­ние структуры, как правило, не обладают полномочиями внешне­го характера. Они воздействуют на управляемые объекты через руководителя органа, а не непосредственно. Этому способствует -'пшенный принцип. Такой тин руководства можно изобразить следующим образом (рис.4).

229Руководитель органа

| Функциональное

[ подразделение

j Функциональное подразделение

Функциональное Функциональное] подразделение \ подразделение I

Объект

управления

Объект

управления

Объект

управления

Объект управления

Рис. 4

В порядке исключения в некоторых органах создаются структурные подразделения с полним проявлением функцио­нального принципа, т.е. они наделяются полномочиями внешнего характера, прямого воздействия на объекты управления с целью реализации функции. Подобные подразделения могут образовы­вать свою систему органов. Например, ГАИ в органах внутренних дел имеет свою систему органов и необходимые полномочии для выполнения функции — обеспечения безопасности дорожного движения; санитарный надзор осуществляют органы при подразделениях здравоохранения с подобной самостоятель­ностью. Такой правовой статус имеют в основном внутренние структурные подразделения в виде государственных инспекций.

Структурные подразделения органов одной системы (вышес­тоящих и нижестоящих) по задачам и функциям (полномочиям) могут быть одинаковыми (повторяться). Различия у них существу­ют лишь в масштабах деятельности. У органов разных еппем повторение возможно только в подразделениях общего характера и не бывает одинаковых специальных структурных подразделений. Таким образом, основными звеньями внутренней организаци­онной структуры являются функционально-отраслевые (производ­ственные) структурные подразделения типа комитета, главного управления, управления, отдела, департамента, сектора, группы. Внутренняя организационная структура утверждается, как правило, руководителем органа и строится с учетом штатов, т.е. 230

бюджетных средств, выделенных на содержание аппарата того

или иного органа.

Штаты установлены для каждого органа государственного управления. Под штатами обычно понимается постоянный состав сотрудников в органе, количество государственных служащих, за­нятых и аппарате управления. Такое толкование понятия штатов не совсем точное. Штаты — это прежде всего количество необхо­димых должностей, их наличие. Если они заполнены, тогда гово­рят о количественном составе служащих в том или ином органе. Незаполненные единицы (должности) являются вакантными

(свободными).

В правовых актах обычно указывают штатное количество ра­ботников органа, при этом имеется в виду, каким должно быть их

количество.

По каждой штатной единице устанавливается определенный размер заработной платы (оклад), т.е. денежное вознаграждение тому, кто будет занимать эту должность. Следовательно, штаты в первую очередь связаны с деньгами, выделенными (предусмот­ренными) для заработной платы. Выделяются такие деньги из го­сударственного бюджета и предусматриваются в нем отдельной статьей, т.е. обособляются от иных бюджетных средств.

Штаты каждого органа имеют официальное правовое закреп­ление— штатное расписание. В нем даются перечень структурных подразделений, название и количество как должностей в целом, так и каждой отдельной должности с указанием должностных окладов. Штатное расписание является юридическим документом, который составляется по определенной форме и утверждается, как правило, руководителем органа в пределах установленной выше­стоящим органом численности расходов на содержание данного

органа.

Штатное расписание предназначено для того, чтобы юриди­чески точно определить организационную структуру органа и, исходя из общей его компетенции, распределить полномочия сре­ди структурных подразделений и их личного состава, установить размеры средств на их содержание и оклады каждого работника. Этот документ служит основанием для оплаты труда служащих

органа.

Штатные расписания разрабатываются на основании типо­вых штатов, если они существуют, или общего количественного состава финансовых средств, выделенных для органа, отрасли или отдельного структурного подразделения.

231