§ 3. Принципы построения и принципы деятельности органов государственного управления

Органы государственного управления образуются на основании соответствующих принципов. Под принципами понимаются опреде­ленные требования, правила, имеющие обязательный характер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Фаиоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные метины, считающиеся доказанные ми» . Подобное в полной мере относится и к образованию органов государственного управления. При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженнос­ти в самом механизме государственного управления, а также бо­лее успешной, продуктивной работы этих органов.

Принципы построения (образования) органов государствен­ного управления относятся к специальному виду, в который вхо­дят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принци­пами государственного управления (административного права). Файоль, Л. Общее промышленное управление. С. 24 — 25.

217

Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принци­пал! и являются как бы логическим их развитием и продолжением. Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы ме­ханизма государственного управления. Для этой цели существу­ют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подход! к трактовке принципов и их классификации. Нередко все принци­пы сводят к одному виду — только государственного управления и называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) пли административного права. В частности, Б.Л. Габричпдзе, кри­тикуя подобный подход, в итоге приходит к нему же. Он пишет! «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авто­рами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятель­ности власти Российской Федерации»¹.

Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматривав мых принципах и анализируют лишь принципы административно! права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих принципов как для административного Ирана, так и для практической реализации исполнительной власти. Нельзя не согласиться с подобным мнени­ем. Ведь административное право предназначено для государ! огненного управления, и не можеч быть отдельных принципов, присущих ему.

Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децент­рализацию, деконцентрацию, законность"².

Ю.М. Козлов называет следующие принципы: приоритет лич­ности и ее интересов, разделение властей, федерализм, закон­ность, гласность, ответственность.

Б.Н. Габрпчидзе указывает 12 принципов: федерализме правового регулирования (правовой основы) органон исполни­тельной власти; системности этих органов; централизации и де­централизации функций и решения этой проблемы в самой системе;.....дифференциации (разделения) и фиксирования

¹ Габри'шдзс, Б.Н., Чернявский, А.Г. Указ. соч. С. 60.

² Ведель,Ж, Указ. соч. С. 125, 400; Брэбда, Г. Упав, от. С. 90, 138. 218

функций и полномочий; профессионализма и компетентности; 13КОННОСТИ; гласности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; участия граждан в формиро­вании (избрании) органов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполни­тельной власти.

Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем, следует отметить, что не все перечисленные принципы подходят для белорусской системы государствен­ного управления (например, федерализм), а также не все являются принципами, приемлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государственного управления (напри­мер, системность, правовое регулирование, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередо­вания, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функциями органов го­сударственного управления.

Принципами построения органов государственного управле­ния в первую очередь являются:

1) отраслевой;

2) линейный;

3) функциональный;

4) территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала— основа для образования органа, они определяют его задачи и функции.

Принципы построения аппарата государственного управле­ния получили определенное нормативное закрепление в Консти­туции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Рес­публики Беларусь» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и дру­гих нормативных правовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под Началом одного органа однородные объекты (предприятия, Учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, соци-

219ально-культурной или иной деятельностью. Этот орган осуще­ствляет управление ими, как правило, но всему кругу вопросом связанных с деятельностью подведомственных организаций (объ­ектов). При гаком построении аппарата существуют нижестоя­щие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории! подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.

Отраслевое управление (например, в области образования! представлено на рис. 2.

Министерство образования Республики Беларусь

Областное управление образования

Районные отделы образования

Школы, дошкольные учреждении

Рис. 2

Построение государственного управления но отраслевом

принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчи­ненных, но подчиненный имеет только одного начальника. Во внешнем управлении подчиненными могут быть организации, орга­ны управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации— в го­родах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены по вертикали управлению образования облисполкома, а последние— Министерству образования, т.е. имеет место .линейная (отраслевая) организация государственного управления.

Сторонником и творцом линейного построения управления является французский ученый Л. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управ­ления, дополняет функциональное построение.

Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления

220

поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций но отношению к объекту, не находящемуся в его адми­нистративном подчинении. Таким образом, имеет место специа­лизация в работе (управлении), выполнение работы определен­ного вида. Па объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый - только в части реализуемой им функции. Родоначаль­ником функционализма называют американского ученого Ф.Тейлора. Основным достоинством функциональной органи­зации является глубокая специализация в управлении.

Функциональные органы осуществляют свою деятельность но отношению к разнородным объектам независимо от иерархи­ческой административной подчиненности и уровневой значимо­сти. Они воздействуют и друг на друга, и на организации него­сударственного характера. Функциональный принцип способству­ет, кроме того, координации деятельности многих органов, орга­низаций для единообразного решения определенных вопросов.

Проявление функционального принципа можно изобразить следующим образом (рис. 3).

Функциональный оргая

функциональный

орган

функциональный орган

i Функциональный орган

" Орт управления I

Орган Орган

управления [управления

Рис. 3

Орган

управления |

Орган управления

Функциональный принцип организации не имеет количествен­ных пределов. Он способствует созданию множества органов госу­дарственного управления с целью унификации, координации дея­тельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам). Подтверждением тому является создание, по существу

221за четыре года (1997-2000), семи комитетов и одного государствен­ного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количест­ва функциональных органов. В целях недопущения подобного еле давало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответствуй*! щие правила, определяющие общие условия, при наличии который можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.

В практике образования органов государственного управле­ния используется и территориальный принцип. Он предполагав! создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в топ или иной мере на все объекты, располо­женные в пределах определенной территории. Подобные органы являются органами общей компетенции- Главная их цельЗ управление «территорией», административно-территориальной единицей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интере­сов граждан, проживающих на этой территории, и противодей­ствие неконструктивным ведомственным интересам, Деятель­ность данных органон носит комплексный характер.

По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы.

Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каждом конкретном случае органон, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционально­го или территориального порядка.

Указанные принципы в чистом виде самостоятельно и незави­симо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, допол­няя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные соче-гания отраслевого, функционального и территориального принципов. Однако во всех случаях при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определяю­щим сущность этого органа, другие— вспомогательными, дополня­ющими основной. По этой причине любой орган интегрирует в себе все принципы построения аппарата управления. Так, орган отрасле­вого управления одновременно является п территориальным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется па однородные органы, находящиеся на соответствующей террито­рии — района, города, области и т.д. По существу, в каждом отрас­левом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых', в построении внутренней структуры применяется ограниченный 222

функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присут­ствуют функции надведомственного характера.

В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.

В органах, построенных по территориальному принципу, форми­руются подразделения отраслевого и функционального назначения.

Образование органов государственного управления с исполь­зованием различных комбинаций принципов построения аппара­та управления помогает в определенной мере нивелировать про­явление негативных качеств того пли иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями ме­ханизма государственного управления.

Таким образом, в Республике Беларусь система государ­ственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам.

Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принципы деятельности органов государственного управления .

Принципами деятельности органов государственного управле­ния являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятель­ности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления:

1) разделение труда;

2) полномочия и ответственность;

3) дисциплина;

4) единоначалие;

5) единство действий;

6) подчиненность личных интересов;

7) вознаграждение персонала;

8) централизация;

9) скалярная цепь;

10) порядок;

___11) справедливость;

См.: Научные осповм государственного управления в СССР. С. 68; Управление организацией. М.. 2000. С. 16—21.

22312) стабильность персонала;

13) инициатива;

14) корпоративный дух.

Предложенные виды принципов отражают наиболее сущест­венные моменты процесса управления. Этим объясняется ста бильность деятельности.

Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее ис­пользовать управленческий персонал.

Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.

Дисциплина — это строгое подчинение установленному по­рядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.

Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного начальника, только перед которым он и отчитывается.

Единство действий (руководства) предусматривает единстве управленческой цели, единство плана и единство руководящего начала. Личные, частные интересы должны подчиняться общим интересам организации, поскольку они имеют преимущество пе­ред интересами индивидуумов.

Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.

Централизация — естественный порядок в организации, имею­щей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и де­централизацией. 1 [олномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.

Скалярная цепь (иерархия) — неразрывная день команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются комму никацип между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»)-Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего). Каждое лицо (служащий) находится на своей определенном месте (речь идет о соответствии субъею пвпы* возможностей служащего и потребностей данного участка работы)-

224

Справедливость (пли равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны про­водиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.

Стабильность (устойчивость) персонала предполагает уста­новку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффективность. По поводу этого принципа Л. Файоль замечает: «Начальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте, предпочтительнее нескольких руководителей высшего по­рядка, только мимоходом занимающих должность»'.

Инициатива — поощрение работающих к выработке незави­симых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.

Корпоративный дух (единение персонала) — гармония инте­ресов персонала и организации — обеспечивает единство усилий («в единении — сила»).

В.Л. Юсупов и Н.Л. Волков предложили свое видение систе­мы принципов деятельности аппарата советского государственно­го управления. Они представляют ее в следующем виде:

«V) дисциплина труда и его нормирование;

2) авторитет и власть;

3) дисциплина;

4) единство руководства;

5) единство распорядительства;

6) согласование действий руководителя с руководящим влия­нием общественных организаций... органа управления;

7) формирование оптимального диапазона контроля;

8) подчинение личного интереса общему;

9) стимулирование труда и инициативы;

10) обеспечение эффективной для процесса управления системы связи (информации);

11) научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание

кадров аппарата;

12) сочетание стабильности персонала с выдвижением наибо­лее достойных на высшие ступени:

13) единение персонала;

14)своевременная реакция на потребности в изменении со­держания, форм и методов управления» .

Флноль, А. Учение об управлении. Изд. 2-е, С. '164. . В.Л.. Волко», НА Ука:(. соч. С. У2.

225В научной литературе называются и иные принципы дел теяыюстн органон государственного управления, например еди­ноначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход¹. Эти принципы, конечно, относятся ■ общим или принципам построения органов государственного управ­ления, а не к рассматриваемым принципам.