§11. Общие функции государственного управления

Государственное управление многофункционально. Функции -это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект,

¹ См.: Научные основы государственного управления и СССР. С. 90-1 И).

² Подробно о них будет идти речь в разделе о субъектах адмшшетратпн-ного права.

³ См.: Юсупов, В.А., Волков, Н.А. Указ. соч. С. 30-32; Фаполъ, А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. Изд. 2-е. М.,'1966. С. 364-367/

96

шбо совершается в интересах объекта» . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе пег единого мнения о понятии и видах функций государственного управления". Представляется, что функ­ции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) организацию;

4) регулирование;

5) руководство; 6)координацию;

7) контроль;

8) учет.

Прогнозирование — это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование — это предположительное определение степени вероятности наступ­ления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве'. Оно возможно на базе глубоких научных исследо­ваний. Наука путем прогнозирования дает возможность представ­лять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» .

В Законе «О государственном прогнозировании и програм­мах социально-экономического развития Республики Беларусь»⁰ определяются основные цели разработки прогнозов, их времен­ные рамки — долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие как система научно аргументированных

Бачило, ИЛ. Функции органов управления. М., 1976. С. 42.

~ См.: Афанасьев, В.М. Уквз. соч. С. 207; Лазарев, Б.М. Государственное управление па этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго, Р. Указ. соч. С. 21; Козлов, Ю.М., Фролов, Е.С. Указ. соч. С. 135.

¹ См.: Петров, Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С 50.

Лазарев, В.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33. Ведамасщ Нац. сходу Рэсд. Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

97представлений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ори­ентиров и мер по обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1) национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2) основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы— это программы развития на 5 лет. Краткосрочный период — это годовой прогноз социаль­но-экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработ­ка прогнозов социально-экономического развития по народнохо­зяйственным комплексам и отраслям экономики, административ­но-территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнитель­ными и распорядительными органами.

Функция прогнозирования закреплена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления.

Прогнозирование тесно связано С планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование — «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех пли иных ре­зультатов (экономических, социальных, оборонных и иных)»'. Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: н облас­ти хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплоще­нию их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государ­ственного управления. Иные виды планов принимаются различ­ными государственными органами и на различные сроки.

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.

¹ Лазарев, Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

98

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учрежде­нии, предприятий, определение их компетенции, внутренней струк­туры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения опреде­ленных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления: все те, которые имеют нижес­тоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетен­ции государственного органа (должностной) лица), например в Консти­туции Республики Беларусь (стхт.84, 107), закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь» (ст.ст. 4, 13, 14), «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Организация как общая функция государ­ственного управления представляет собой часть (отдельпый вид) этой деятельности.

Регулирование — это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере обшестненных отношений .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управле­ния. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Бе­ларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Минист­ров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), республиканские органы госу­дарственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона «О Совете Минист­ров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуп­равления и др.

См.: Козлов, 10.М., Фролов, Е.С. Указ. соч. С. 142.

99Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющею на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000г. .№ 18 утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны¹, в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении.

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением . Отдельные уче­ные не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления³.

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем при­сутствуют не властность субъектов управления, а лишь советы, j рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство \ образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций но вопросам своей компетенции. Министерство юстиции Республики Беларусь осу­ществляет общее и методическое руководство адвокатурой. Ми­нистерство финансов осуществляет методическое руководство I бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологичес­кое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь.

Координация — это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных па выполнение какой-то единой задачи.

¹ Собрание декретов, указов Президента и постановления Правительства

Респ. Беларусь. 2000. №2. Ст. 44.

² См.: Козлов, Ю.М., Фролов, Н.С. Укал. соч. С. 142.

■^! См.: Негров. Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

100

Координация осуществляется в отношении как подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление — см. ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), координирует инвестицион­ную деятельность с учетом приоритетных направлений социаль­но-экономического развития государства (второе направление — см. ст. 4 указанного Закона). Местные исполнительные и распо­рядительные органы могут кооперировать с согласия собственни­ков средства предприятий, организаций, учреждений и объедине­ний (см. ч. 8 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе нап­равления). Названные примеры свидетельствуют о том, что коор­динация не может противопоставляться субординации¹. Коорди­нация возможна и по вертикали — так называемая «субординаци­онная координация». Например, Министерство образования Рес­публики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов (см. поди. 3.4 Положения о Минис­терстве образования Республики Беларусь). Министерство жи­лищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь коорди­нирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (см. п. 4.28 Положения о Министерстве жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь ).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (поди. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве куль-1УРЫ Республики Беларусь ).

Курашвили, Б.Л. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 129. 5/22712. ³ Там же. 2001. № 103. 5/9282.

101Координация может проводиться и специально созданными органами. Вероятно, такую координацию следует рассматривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим Указом образовал специальный Со­вет по координации контрольной деятельности Республики Бела­русь, который призван координировать деятельность органов и иных организаций, уполномоченных проводить проверки (реви­зии) финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и иных предприятий .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны­ми) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществ­лять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными па то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопро­сами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу тес п^чяет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчинен­ности и форм собственности, Министерство образования Респуб­лики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования, Ми­нистерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государ­ства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового

¹ Собрание декретов, ука:юв Президента и постановления Правительств! Респ. Беларусь. 1999. №32. Ст. 945.

102

исполнения республиканского бюджета. В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля.

С контролем теспо связана функция учета.

Учет— это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни республики (см. Положение о Министерстве ста­тистики и анализа ).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют вес органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении.

Особенности тех или иных органов государственного управле­ния, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны истори­ко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур националь­ных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь). Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирова­ние к области распространения информации, реализует государ­ственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. Положение о Министер­стве информации Республики Беларусь). Основные функции та­моженных органов определены в статье 313 Таможенного кодекса ' еснублнкн Беларусь.

Общие функции не закрепляются в одном каком-то норма-'-'-' ■^⁾.1^иР^{а|ЗОВОМ} акте. Они, как и специальные функции, отобра-

. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 200,'?. №72, 5/15904.

103жают отличительные признаки каждого органа пли системы, отрасли. В первую очередь по специфике функций обособляются органы, отрасли и т.д.