§ 9. Административно-правовые отношения в сфере государственного управления

9. /. Понятие и особенности административно-правовых отношений

В процессе государственного управления складываются оЯ

щестненные отношения. Те на них, которые урегулированы нор­мами административного права, получили название администра­тивно-правовых, или управленческих отношений. Государственное управление реализуется посредством утих отношений. Управление как деятельность реально воплощается в действительность в ре­зультате складывающихся отношений. Поэтому можно сказать, что, не вступив в административно-правовые отношения, невоз­можно совершать управление, так же как, осуществляя последнее, нельзя избежать административно-правовых отношений. Они воз­никают в связи с реализацией государственного управления и постоянно его сопровождают. Административное право, регули­руя отношения, одновременно регулирует и государственное управление. Их характеристика позволяет глубже понять суть ш-су дарственно го управления во всех его проявлениях.

Административно-правовые отношения ого не любые обще­ственные отношения, а управленческие отношения, складываю­щиеся по поводу и в связи с осуществлением государственного управления, урегулированные нормами административного пра­ва, в которых «стороны выступают как носители взаимных обя­занностей и прав» .

Права- это свобода или возможность поведения, осуществ­ления действий, но закону принадлежащая стороне отношений.

Обязанность — это подобающее поведение, которому каждая сторона должна следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом.

Сказанное свидетельствует о специфической сфере возник­новения отношений — государственном управлении, а также о специфических средствах правового регулирования — нормах ад­министративного нрава. Однако это не дает оснований для утверж-денпя, что административно-правовые нормы первичны, а регу-

¹ Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 68. 76

чпруемыс ими общественные отношения— вторичны¹, или о первичности административно-правового отношения и вторпч-постл правовой нормы . Правовая норма без регулируемого общественного отношения - абстракция и не более, реально не

существующее явление. В то же время общественное отношение не может стать правовым, если оно не получило правовой регуля­ции. Административно-правовая норма возникает вместе с регу­лируемым ею общественным отношением. Последнее может су­ществовать, но не быть правовым, если оно не получило юридического закрепления. Юридическое закрепление придает общественному отношению официальный характер, обеспечивает стороны соответствующими взаимными правами и обязанностя­ми, позволяет одной стороне требовать от другой их соблюдения и выполнения. Названная возможность защищается правом и стоящим за ним государством, его соответствующими органами. Это придает стабильность, надежность и эффективность управ­ленческой деятельности. Взаимные права и обязанности предос­тавляются для совершения действий но использованию прав и выполнению обязанностей и связывают участников правового отношения. Такой механизм представляет содержание админис­тративного правоотношения, определяемого сущностью и назна­чением государственного управления.

Главными особенностями административно-правовых отно­шений является то, что они;

1) управленческие;

2) возникают по поводу государственного управления;

3) регулируются нормами административною права;

4) имеют властные характеристики;

5) требуют наличия особых субъектов.

По общему убеждению ученых-адмшшетративистов, адми­нистративно-правовые отношения являются властными (власте-огношениями). Подобная их черта правомерна и имеет вполне достаточные основания. В отличие от гражданско-правовых отно­шении, где стороны равны, в рассматриваемых отношениях 'лсутствует юридическое равенство сторон. Одна сторона облада-^в-тастными полномочиями по отношению к другой. Поэтому

возможность принимать

С^МК7^Лг⁽^^{тшстр;:|Т|Ш1Ю(}- право / под ред. Ю.М. Коулопа. J. •_> _г,'" ^1а£)1^>ичилзс,Б.Н., Елисеев, В.П. Ук:п. соч. С. 33.

'Дзе, В.П., Елисеев, БЛ. Указ. соч. С. 34.

управленческие

Л.Л. Попова.

77первая сторона имеет возможность принимать управленческие I акты, осуществлять контроль за деятельностью другой и в нре- I дусмотренных законодательством случаях применять к iieii меры принуждения. Это определяется особенностями государственного I управления. Между тем, такой признак присутствует и во многих I финансовых, природоохранных отношениях. И все же, если для I административно-правовых отношений он основной и исходным, I обусловленный государственным управлением, то для других -производный, являющийся следствием того, что административ- I ное право служит основой их функционирования.

Особенность административно-правовых отношении опреде-1 ляется их субъектами (сторонами). 9.2. Субъекты административно-правовых отношений

В административно-правовых отношениях, как и а любых. ! иных общественных отношениях, наличествуют стороны (участа пики), именуемые субъектами. Ими могут быть отдельные лица или состоящие из них организации. Однако не каждое физичес­кое или юридическое лицо является подобным субъектом, а лишь! то, которое обладает таким качеством, как административная пра­восубъектность.

Административная правосубъектность - это юридическое свойство, предоставляющее возможность участвовать в правоот­ношении. Она состоит из административной правоспособности и административной дееспособности. В административном праве нет норм, формулирующих и раскрывающих содержание адми­нистративной правоспособности и административной дееспосооИ ности, эти термины даже не употребляются¹. В пауке адмпнист-| ративного права они позаимствованы из гражданского права (ст.ст. 16 и 20 ГК Республики Беларусь) и приспосабливаются к субъектам административно-правовых отношений.

Под правоспособностью обычно понимают (применительно к нашей теме) способность иметь права и обязанности в сфере госу­дарственного управления, иначе говоря — управленческие права иг обязанности. Ю.М. Козлов, формулируя суп- административно! правоспособности, акцентирует внимание на возможности встд пать в различного рода общественные отношения и в этой связи приобретать административно-правовые обязанности и нрава и нести юридическую ответственность за их практическую реализа-

¹ См.: Новоселов, В.И. Правовое положение граждан в советском госудая стенном управлении. Саратов, 1976. С. 4.4.

78

в сфере государственною управления'. По его мнению, пра­воспособность возникает с момента рождения, а лица, обладающие

являются лишь субъектами административного нрава. Для того чтобы стать субъектами административно-правовых отноше­ний им необходимо обладать еще и вторым элементом админис­тративной правосубъектности, т.е. административной дееспособ­ностью".

Дееспособность состоит в способности лица (организации) своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя юридические обязанности и исполнять их, а также нести ответственность за свои действия. В практическом плане адми­нистративная дееспособность выражается в способности лица пли организации реализовьшать свою административную право­способность, исполнять своими действиями возложенные на них обязанности и осуществлять предоставленные права. Дееспособ­ность связана с возможностью (способностью) осознавать значе­ние своих поступков и руководить своими действиями.

Круг субъектов административно-правовых отношений многооб­разен. Это объясняется широкой сферой государственного управле­ния и разнообразием управленческих связей. В научной литературе их делят по-разному, па различные виды. Так, Г.И. Петров делит их на граждан, государственные организации и их служащих, общест­венные организации и их служащих³. Б.М. Лазарев — на государ­ственные органы, их структурные подразделения, должностных лиц и других служащих государственного аппарата, предприятия, учреждения и организации, их подразделения и работников, а также граждан, иностранцев и лиц без гражданства . Ю.М. Коз­лов. Д.Н. Бахрах ■— на индивидуальных и коллективных, хотя Ю.М. Козлов не всегда придерживается такого деления \

Указанные выше, а также и другие мнения ученых аргумен-ттгровань! и имеют право на существование. Между тем, представ-

См.: Административное право / под ред. Ю.М. Коплона, Л .Л. Попова. С. \'1.

¹ Там же. С. 43, 45.

См.; Петров, ГЛ'Т. Советские адмштпетпатишю-правовые отношения. Л.. 1972. С. 41-58.

См.: Советское административное право / под ред. П.М. Васнлспкона. М„ 1990. С. 63.

Адмипиетратминое право / под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попона. С. 45; Бахрах. Д.Н. Административное право России. М., 2000.

. 48

79ляется, что рассмотренные классификации не в полной мере охватывают всех субъектов и не показывают их роль и назначе­ние в системе административно-правовых отношении. Лучше объединить субъектов административно-правовых отношении в две группы.

А. Носители исполнительной власти:

1) главные;

2) основные;

3) исключительные;

4) особые.

К главным относятся те субъекты, которые наделены верхов­ной административной властью. Такой властью обладает только i Президент Республики Беларусь как Глава государства.

Основными субъектами являются органы государственного управления, органы, специально предназначенные для осуществ­ления исполнительной власти, их структурные подразделения и служащие.

К исключительным причисляются субъекты, у которых госу­дарственное (внутриорганиэацнонное) управление является не­основной деятельностью — суды, прокуратура и т.д.

Особыми субъектами представляются администрации госу­дарственных предприятии, учреждений и организаций, а также иные подобные субъекты.

Б. Носители субъективных прав и обязанностей в госудат ственном управлении:

1) граждане Республики Беларусь;

2) иностранные граждане и лица без гражданства, проживаю­щие в Республике Беларусь;

3) общественные объединения и им подобные организации. Вторая группа (носители субъективных прав и обязанностей

в государственном управлении) объединяет субъектов, которые являются стороной и административно-правовых отношениях, но не наделены исполнительной властью. Они обладают субъектив­ными правами и обязанностями в сфере государственного управ­ления, с которыми не может не считаться властвующая сторона. Носители исполнительной власти, осуществляя государственное управление, обязаны учитывать названные права и обязанности второй стороны.

Носители субъективных прав и обязанностей — особый вид субъектов в административно-правовых отношениях. Они не предназначены для осуществления государственного управления, не наделены государственной властью и не входят в систему

субъектов этой власти. Рассматриваемая группа субъектов явля­ется по существу объектом государственного управления, но спе­циально не определенным для этого.

Граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории республики, обще­ственные объединения, предприниматели и т.д. вступают в адми­нистративно-правовые отношения как по своей инициативе, так и но инициативе властвующей стороны. В первом случае вступле­ние в административно-правовые отношения происходит в силу субъективных потребностей, реализации прав и обязанностей, во втором — по причине осуществления органом, государственным служащим своих полномочий.

Административная правоспособность и административная дее­способность возникают одновременно и у первого, и у второго ви­дов индивидуальных субъектов. Например, права граждан на обра­зование, управление автомобилем, медицинскую помощь связаны с их возможностью реализовывать эти права. Другое дело, что в законодательстве не всегда четко определяется административная дееспособность граждан по сравнению с государственными служа­щими и коллективными субъектами. Служащий обретает оба вида правосубъектности сразу после зачисления на должность, а орга­низация— после ее образования (получения лицензии). Что же касается граждан, то их правоспособность нельзя определять исхо­дя из общих норм Конституции Республики Беларусь, например о нраве на образование, и па этой основе делать вывод об обретении правоспособности ее с момента рождения.

В Законе от 29 октября 1991 г. (в редакции Закона от 19 мар­та 202 г.) «Об образовании в Республике Беларусь»¹ указанная норма Конституции об образовании конкретизирована. Из статьи 23 видно, что граждане получают такое право с шести лет. В статье 21 Трудового кодекса (ТК) установлено, что заключение трудового договора допускается с лицами, достигши­ми шестнадцати лет и как исключение— с четырнадцати лет. " то же время быть в должности прокурора может лицо не моло­же двадцатиняти лет (Закон «О прокуратуре Республики Бела­русь»), а также быть судьей общих или хозяйственных судов мо-¹Ут лишь граждане, достигшие двадцати пяти лет (ст. 94 Кодекса ^ес|публики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей»). Та-^Им °бразом, право- и дееспособность наступают одновременно и, —!lJlP^^г£HJЮ₁cдocтижeн5(eм определенного возраста. Указанные

*Ь»ц. реестр Респ. Беларусь. 2002. №37. 2/844.

80и многие другие нормы свидетельствуют, что административное право не устанавливает общих правил о возникновении право- ■ дееспособности. Названные качества определяются конкретной\ необходимостью общества, государства, той или иной отраслью управления и возможностью самих субъектов не только получать] права, но и реально их осуществлять. Следовательно, не все субъ-¹ екты имеют равную правоспособность и правосубъектность в це­лом. Однако это не говорит об ограничении каких-то прав граждан, а свидетельствует об особенностях субъектов админис­тративно-правовых отношений. В отдельных же случаях возмож­но частичное ограничение административной правоспособности,: например при наступлении особых экстремальных обстоятельств (стихийных бедствий, эпидемий, катастроф, введении чрезвычай­ного положения), а также при привлечении лица к адмпнистра-] тивпой или уголовной ответственности.

Правовой статус субъектов в административно-иравовыЩ отношениях не одинаков.

Особенности субъектов административно-правовых отноше­ний состоят в следующем:

1) они имеют двойственный характер, т.е. одновременно^ являются субъектами административного права и администра­тивных правоотношений;

2) обладают правосубъектностью в сфере государственного! управления;

3) их правоспособность и дееспособность возникают одновре­менно, т.е. составляют единое качество — управленческую право-дееспособность (правосубъектность);

4) их правовой статус не одинаков.

Из вышесказанного следует вывод: субъектами администра-i тивпо-правовых отношений (административного права) являютсяi лица и организации, обладающие административной правосубъ-1 ектпостыо.

9.3. Основания возникновения, изменения

и прекращения административно-правовых отношений

Субъекты административно-правовых отношений, реализуя своп права и обязанности, вступают между собой и постоянный отношения. Возникают такие отношения но инициативе любой из сторон. Потребность и них определяется нормами нрава, жизнени пымп обстоятельствами. Они могут быть вызваны и событиями, вя зависящими от воли людей, от их желания. В юридической наук!

82

указанные побудительные причины возникновения общественных о ношений называют юридическими фактами. Следовательно, юрид^{нческне} Ф^акты ~~ ^{это не} любые факты, которые могут вызвать потребность во вступлении в правоотношение одного субъекта с другим, а лишь предусмотренные нормами права.

Юридическими фактами могут быть действия либо события.

Действия выражаются в активных волеизъявлениях субъек­тов. Действия бывают правомерные и неправомерные.

Правомерные действия соответствуют административно-пра­вовым нормам. Например, обращение гражданина в соответствую­щую управленческую структуру с жалобой, заявлением или пред­ложением, издание руководителем организации приказа о зачислении гражданина на работу. Как подача гражданином обращения, так и издание приказа порождают конкретные административно-право­вые отношения.

Неправомерные действия— это такие поступки, которые не соответствуют административно-правовым нормам. Ими являются дисциплинарные, административные и иные проступки, в отдель­ных случаях - аморальные поступки. В результате их совершения гражданами, служащими (должностными лицами), представителя­ми административной власти (прокурорско-следственными работ­никами органов прокуратуры) возникает возможность привлече­ния нарушителей к дисциплинарной или административной ответственности. Неправомерным может быть и бездействие— на­рушения норм права путем невыполнения обязанностей, хотя но ситуации или по долгу требуется их выполнение. FianpiiMcp, про­езд без билета в общественном транспорте, непринятие мер в со­ответствии с правилами пожарной безопасности.

Основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений могут быть также события, т.е. факты, не зависящие от воли людей. Так, рождение ребенка треоует регистрации, смерть служащего влечет прекращение слу­жебных отношений, пожары, наводнения и иные стихийные оедствия вызывают потребность вмешательства служб МЧС и фганов внутренних дел и т.д. События являются основаниями "^|||1Ь для правомерных последствий.

^у-4. Виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения разнообразны и могут

^ть Кодифицированы. Классификация позволяет расширить и

■ Уонть представление о сущности рассматриваемых правоотно-

83шений, а следовательно, и о сфере, в которой они реализуются, т.е. о государственном управлении.

Классификация осуществима при наличии определенных кри­териев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения. Например, Г.И. Петров делит правоотноше­ния, исходя из следующих критериев:

1) конкретное социальное содержание правоотношений;

2) их юридический характер;

3) место в системе административных правоотношении;

4) территория распространения; 5)время деятельности;

6) соотношение прав и обязанностей участников;

7) характер порождающих юридических фактов .

Ю.М. Козлов на первое место ставит связь административ­но-правовых отношений непосредственно с осуществлением управ­ляющего воздействия, хотя не исключает применения и^ других критериев, в частности отношение в процессе отношений к «ве­щам, имуществу», способ защиты отношений, субъектные особен­ности".

Д.Н. Бахрах использует такие критерии, как цели управлен­ческой деятельности, состав участников, присутствие или отсут­ствие в отношениях власти'.

Все названные и другие ученые при делении административ­но-правовых отношений на виды применяют в качестве призна­ка наличие власти (соотношение прав п обязанностей) и класси­фицируют правоотношения на вертикальные и горизонтальные. Представляется, что подобное деление недостаточно обосновано н в определенной мере противоречит сущности государственного управления и административно-правовых отношений. Горизон­тальных управленческих общественных отношений не может быть. Отношения между министерствами, между министерствами и государственными комитетами и между другими одинаковыми но уровню органами по поводу решения или согласовании ка­ких-либо вопросов, представляющих взаимный интерес, вряд ли можно отнести к разряду административно-правовых. В админист­ративно-правовых отношениях, но общему признанию, одной стороной является влаетеорган. Без наличия такого органа (субь-

¹ См.: Петров, Г.И. Указ. соч. С. 9(1.

² См.: Козлов, Ю.М. Административные правоотношения. С. 145-151. ^:> См.: Бахрах, Д.Н. Административное права. С. 18. ■,, -■ _;,,.

84

екта) не может быть государственного управления, а значит, и рассматриваемых правоотношений. Отношения с равноправными органами при отсутствии соподчиненности сторон напоминают отношения между двумя и более гражданами или общественными организациями, подготовившими, например, обращение в орган государственного управления. Конечно, их нельзя отнести к адми­нистративно-правовым отношениям. Указанное объединение усилий, возможностей, полномочий равноправных субъектов является соглашением для установления правоотношений. Оно, как прави­ло, предшествует административным правоотношениям. Главное его назначение состоит- в создании условий, необходимых для возникновения и развития правоотношений.

В действующем законодательстве Республики Беларусь гори­зонтальных административно-правовых отношений по существу не предусмотрено. Между тем, в отдельных правовых актах пред­писывается необходимость «согласования», «взаимодействия». Так, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь мо­жет утвердить расчетную лесовырубку лишь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей сре­ды. Согласование здесь выражается в получении разрешения. На­лицо проявление властного (подведомственного) полномочия со стороны Министерства природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды.

Некоторые вопросы Министерство лесного Хозяйства может решать совместно с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Государственный комитет по стандартизации Беларусь взаи­модействует при выполнении возложенных па него задач с орга­нами государственного управления, другими юридическими ли­цами (поди. 5.50 Положения о государственном Комитете но ^Стандартизации). Названный комитет разрабатывает совместно с Другими республиканскими органами государственного управле­ния, организациями, подчиненными Правительству Республики еларусь, перечни продукции, работ, услуг, персонала, и иных ' л.ектов оценки соответствия, подлежащих обязательной серти­фикации в Республике Беларусь (поди. 5.20). Подобные действия ^-Функции) могут осуществлять и иные органы государственного однако вряд ли это можно назвать государственным по горизонтали.

85Деление административно-правовых отношении но их конк­ретному социальному содержанию в настоящее время неприемлем* Вопрос в том, что такие группы, как отношения, складывающиеся в сфере общественного управления, и смешанные отношения, тд возникающие н сфере совместной компетенции органов государ­ственного и общественного управления, не существуют. Следова­тельно, рассматриваемый критерий также несостоятелен.

Административно-правовые отношения по их юридическому характеру подразделяются на материальные и процессуальный

Материальные правоотношения возникают на основали норм материального права, например отношения, возникающий по руководству Совета Министров Республики Беларусь дея­тельностью республиканских органов или по обеспечению прав и свобод граждан, защите личности от любых противоправных дей­ствий.

Процессуальные правоотношения связаны с административ­ным производством по определенной категории дел. Примерами! могут быть отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения] дел о дисциплинарных проступках либо обращений граждан,! подготовки и принятия правовых актов.

Административно-правовые отношения в зависимости от] вида государственного управления (по занимаемому месту в] системе) подразделяются следующим образом:

— общие государственные;

— внутренние государственные;

— впепшне функциональные (надведомствепные);

— внутриорпшизациоппые;

— местного характера;

— хозяйственные.

Общие государственные правоотношения складываются прт осуществлении общего государственного управления. Одной из сторон общих правоотношений являются Президент Республики Беларусь или Правительство Республики Беларусь. Такие ото-] шеппя складываются при решении управленческих вопросов общегосударственной, республиканской значимости, а также дру-] гих вопросов, относящихся к их компетенции, но не являющихся внутриорганизационнымп.

Внутренние государственные отношения складываются ш процессе осуществления отраслевого и внутрисистемного управ-] ления.

86

Внешние функциональные, межотраслевые отношения обра-

эуются при реализации надведомственного управления (Минис­терством финансов, Министерством труда и социальной защиты, Министерством по налогам и сборам, ГАИ и т.д.).

Спецификой внутриорганизационных административных пра­воотношений является то, что они складываются внутри структур­ных подразделений, между структурными подразделениями учреж­дений, организаций по реализации организационной функции. Такие отношения имеют место и в органах прокуратуры, судах, па­латах Е1ационального собрания Республики Беларусь.

Административно-прановые отношения местного характера складываются при осуществлении местного управления и мест­ного самоуправления.

Хозяйственные отношения — это правоотношения, склады­вающиеся в процессе государственного хозяйственного управле­ния, например отношения между администрацией высшего учебного заведения и абитуриентом по поводу поступления, отношения по поводу организации учебного процесса.

Административно-правовые отношения по характеру порож­дающих их юридических фактов подразделяются на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Иначе можно сказать, что это отношения позитивного и негативного ха­рактера, или регулятивные и охранительные. Правоотношения позитивного характера— это, например, отношения но поводу поступления в школу, детсад, на государственную службу, между Высшей аттестационной комиссией Республики Беларусь и высшим учебным заведением по вопросу подготовки паучно-пе-дагогических работников высшей квалификации. Правоотноше­ния негативного характера складываются в связи с совершением "равонарушения, например между должностным лицом и государ­ственным ветеринарным инспектором района по поводу наруше­ния правил карантина, между районным исполнительным коми­тетом и административной комиссией в связи с принятием ею незаконного постановления о наложении административного взыскания. В таких случаях устанавливаются по существу право­охранительные отношения.

Правоотношения позитивного характера направлены на осу­ществление диспозиции правовой нормы, а негативного — на реа­лизацию нормы-санкции.

Но конкретному содержанию (по связи с вещами, имущест-^Ом) правоотношения подразделяются на неимущественные и

87имущественные. Неимущественные правоотношения— это те, торые в процессе их осуществления не связаны с имущестж (вещами). К их числу следует отнести отношении, возникают! например, в связи с регистрацией новорожденного, зачислен и| на должность государственного служащего, привлечением дисциплинарной ответственности.

Имущественные правоотношения возникают в первую оч| редь при управлении объектами государственной собственное. Это, например, отношения, связанные с передачей материальш ценностей из ведения одной государственной организации в вед нни другой, в связи с владением, пользованием и распоряжение государственной собственностью, находящейся на балансе toi или иного органа.

Субъектные особенности позволяют выделить .отпошенш складывающиеся только между различными звеньями смелем! органов государственного управления (например, между отдел< образования райисполкома и директором средней школы), а таю между органом государственного управления и негосударственн! ми организациями или гражданами (например, между местпън исполнительным комитетом и руководителем сельскохозяйствен ного предприятия негосударственной формы собственности по ново; заключения контракта, между органом государственного етроительш го надзора и негосударственной строительной организацией по повс ду соблюдения установленного порядка строительства, между гш су дарственной инспекцией системы образования Республики] Беларусь и негосударственным высшим учебным заведением).