Чубуков г.В. Земельное право России: Учебник. М., 2002.Глава 3 земельные правовые отношения

§ 1. Понятие, состав земельных правовых отношений

Правоотношение — это общественное отношение, урегулиро­ванное нормами права, участники которого имеют взаимные права и обязанности. Земельное правовое отношение — это общественное отношение в области управления, использования и охраны зе­мель, урегулированное нормами земельного права, состоящее во взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей его участников.

Несмотря на то что земельное правовое отношение рассматри­вается как единое целое, в его составе можно выделить отдельные элементы: субъект, объект, содержание.

Субъектами земельных правоотношений являются только такие лица или образования, которые действующим законодательством наделены юридическим свойством, позволяющим участвовать в земельных правоотношениях.

Возможность участия в земельных правовых отношениях опре­деляется наличием у субъекта право- и дееспособности (иногда используется обобщающий термин «правосубъектность»). Тер­мин «правосубъектность» включает как правоспособность, так и дееспособность и обычно используется для характеристики пра­вового положения юридических лиц. Правоспособность — это способность иметь права и нести соответствующие обязанности. Дееспособность — это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязан­ности и исполнять их. В советский период в науке земельного права существовало мнение, что субъект земельного права всегда обладает правосубъектностью, т.е. и правоспособностью и дееспо­собностью, и недопустимым является положение, при котором он обладает только земельной правоспособностью, но лишен дее­способности¹. Такой подход объяснялся тем, что земля как объ­ект исключительной собственности государства предоставлялась только в пользование, причем использование земли являлось не­пременной обязанностью землепользователя, для осуществления которой и необходимо обладать дееспособностью. В соответствии же с современным законодательством земельный участок может иметь на праве собственности и малолетний гражданин — недее­способный.

В качестве субъектов земельных правовых отношений выступа­ют субъекты, наделенные законодательством соответствующими правами и обязанностями. Круг субъектов земельных отношений исторически менялся. При существовании монополии государ­ства на землю непременным участником всех земельных право­отношений было само Советское государство как исключитель­ный собственник земли. Даже в тех случаях, когда отношения возникали между отдельными землепользователями, каждый из них находился и в отношениях с собственником — государством. Такое положение позволяло признавать земельные правоотно­шения сложными². Современные земельные правоотношения характеризуются широким кругом субъектов, причем значитель­ные изменения претерпел именно круг субъектов отношений по использованию земли.

Условно всех субъектов земельных правовых отношений можно разделить на три группы.

1. Физические (i раждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и юридические лица, являющиеся самыми распро­страненными участниками и составляющие наиболее многочис­ленную группу субъектов земельных правоотношений. 11ри этом термин «юридическое лицо» получил применение в земельном праве не так давно. Его распространение на коллективных субъ­ектов земельных правоотношений до денационализации земли считалось неправильным, поскольку земельные отношения не признавались имущественными; соответственно в земельном праве не должно иметь значение, обладают ли предприятия, учреждения, организации правами юридического лица. Как, впрочем, оспари­валось и использование термина «физическое (или «естественное») лицо» при характеристике субъектов социалистических земельных отношений. В большинстве случаев граждане СССР осуществляли свое право не каждый в отдельности, а являясь членами конк­ретного хозяйства (колхоза, колхозного двора и т.п.), то соответ­ственно следовало говорить о таких субъектах, как землепользо­ватели — граждане СССР¹.

В современных условиях физические и юридические лица участ­вуют в правоотношениях в сфере управления, а также в абсолют­ных (правоотношениях собственности, пожизненного наследуемо­го владения и др.) и относительных (например, правоотношениях аренды) правоотношениях.

Правоспособность и дееспособность физических и юридичес­ких лиц, их возникновение, прекращение определяются видом правоотношения, участником которых они являются. Так, ма­лолетний гражданин вправе иметь в собственности земельный участок, получив его, например, по наследству, но, не обладая необходимым объемом дееспособности, он не способен самосто­ятельно осуществлять принадлежащее ему правомочие распоря­жения земельным участком.

В ЗК РФ (ч. 2 ст. 5) нашло закрепление положение, содержа­щееся и в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ГК РФ, закреп­ляющее национальный режим для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в земельных от­ношениях, который может быть ограничен в отдельных случаях, установленных федеральным законом.

Традиционно в земельном законодательстве используются для обозначения участников земельных отношений такие понятия, как: собственники земельных участков (лица, являющиеся соб­ственниками земельных участков); землепользователи (лица, владе­ющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования); землевладельцы (лица, владеющие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторы земельных участков (лица, владеющие и (или) пользующиеся земельными участками по договору аренды, по договору субаренды), облада­тели сервитута (лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками).

2. Органы государственной власти, органы местного самоуп­равления, которые являются субъектами управленческих (на­пример, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом), охранительных (например, суд) правоотношений. Данные субъекты могут выступать участниками правоотношений по использованию земли в случаях, когда им предоставлены зе­мельные участки во владение и (или) пользование. Например, в соответствии со ст. 20 3К РФ органам государственной власти и органам местного самоуправления земельные участки могут пре­доставляться на праве постоянного (бессрочного) пользования.

3. Публичные образования — Российская Федерация, субъ­екты РФ, города, поселки, сельские населенные пункты и иные муниципальные образования, — которые участвуют, например, в правоотношениях соответственно государственной или муници­пальной собственности.

Объектом правоотношения является то, по поводу чего оно воз­никает. Земельные отношения складываются непосредственно по поводу земли, поэтому объектом не являются прочно связанные с земельными участками объекты (недвижимое имущество), хотя право на земельные участки и право на недвижимое имущество, расположенное на нем, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Не­оправданное расширение объектов земельных отношений за счет отнесения к ним иных объектов недвижимости затруднит четкое разграничение земельных правоотношений с иными имуществен­ными правовыми отношениями.

Чтобы установить объект земельных правовых отношений, следует еще раз вернуться к определению предмета земельного права (земельным отношениям), где были выделены отношения: в области использования, в сфере охраны и в сфере управления землей. Эти отношения отличаются друг от друга содержани­ем, субъектным составом и в определенной степени и объектом. Объектом правоотношений по использованию земли необходимо признать индивидуально-определенный земельный участок, часть земельного участка и земельную долю, в то время как объектом правоотношений в сфере управления, охраны является земля как природный объект. Отношения в сфере управления, охраны иногда возникают и по поводу конкретного земельного участка.

Объектом земельных правоотношений собственности, пожиз­ненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) поль­зования, аренды, безвозмездного срочного пользования и серви- тутных правоотношений выступает земельный участок как часть поверхности земли, границы которой юридически оформлены (описаны и удостоверены) в установленном порядке уполномо­ченным органом. В качестве принадлежности земельного участка рассматривается все, что находится над и под поверхностью зе­мельного участка, если соответствующие ограничения не установ­лены федеральными законами (в частности, законами о недрах, об использовании воздушного пространства).

Природное происхождение земли определяет неподвижность и определенное местоположение земельных участков. Именно эти естественные свойства позволяют распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место. Границы земельного участка в натуре (на местности) уста­навливаются путем его межевания¹. После установления и согла­сования границ земельного участка на местности производится закрепление его границ межевыми знаками. При межевании также выполняются работы по определению координат межевых знаков и определению площади земельного участка². Площадь земельного участка вычисляют, как правило, аналитическими методами по координатам межевых знаков.

После проведения межевания земельного участка и составле­ния межевого плана осуществляется его индивидуализация путем государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном законодательством о государственном кадастре. Государственный кадастровый учет земельных участков производится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ.

Важнейшими юридическими характеристиками земельного участка являются его целевое назначение и разрешенное исполь­зование, которые зависят от категории земель. К сожалению, зако­нодатель отказался от легального определения этих юридических категорий, хотя в одном из проектов Земельного кодекса РФ была сделана попытка закрепить эти понятия. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка определяют со­держание правомочий лиц, использующих земельные участки (см. подробнее гл. 4 учебника). С введением в действие Градострои­тельного кодекса РФ (с 10 января 2005 г.) и принятием правил

Межа — черта (граница), разделяющая два участка. В.И. Даль определял межу как черту, разделяющую две плоскости (см.: Толковый словарь живого великорусского языка: Избранные статьи / Под ред. Л.В. Беловинского. М., 2004. С. 317). Проведение границ участков, как справедливо заметил Л.А. Кассо, «имеет целью определить местонахождение и площадь данного участка, и уже потому оно значи­тельно содействует упорядочению собственности» (Русское поземельное право. М., 1906. С. 4-5).

землепользования и застройки на территории поселений виды разрешенного использования земельных участков должны будут устанавливаться в градостроительном регламенте в зависимости от соответствующей территориальной зоны. Целевое назначение земельных участков отражается в специальной документации (ка­дастровой, землеустроительной, градостроительной и др.) и пери­одически изменяется, так же как категория земель (например, в результате перевода земель из одной категории земель в другую).

Земельные участки могут быть делимыми и неделимыми. Общее понятие неделимой вещи дано в ст. 133 ГК РФ: неделимой является вещь, раздел которой невозможен без изменения ее назначения¹. Согласно ст. 6 ЗК РФ, делимым признается земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешен­ное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, уста­новленных федеральными законами. Неделимым соответственно является земельный участок, не обладающий признаками делимого (т.е. не может быть разделен на самостоятельные участки). Неде­лимым земельный участок может быть признан законом.

Помимо этого, возможны ситуации, когда при проведении ка­дастрового учета формируются части земельных участков, на кото­рые, например, установлены ограничения по их использованию. Такие части земельных участков не являются самостоятельными объектами нрава собственности, но могут быть объектами отноше­ний и имеют отличный от целого участка режим использования. Сформированным частям земельных участков (входящим в единое землепользование, имеющим ограничения (обременения); заня­тым иными объектами недвижимого имущества и т.п.) в процессе государственного кадастрового учета присваиваются кадастровые номера. Внесенные в государственный кадастр недвижимости све­дения при учете части объекта носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) вещ-

B ст. 252 ГК РФ неделимой признается вещь, если раздел вещи не допускается законом или это влечет несоразмерный ущерб всему имуществу. В Постановлении Пленума ВАС РФ, ВС: РФ от I июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указано, что под таким ущербом следует понимать невозможность использования имущества по целевому назначению, существенное ухудшение его технического состояния либо снижение материальной или художественной ценности, неудобство в использовании и т.п.

ного права. Если по истечении одного года со дня завершения учета этой части объекта не осуществлена государственная регис­трация соответствующего ограничения (обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государ­ственного кадастра недвижимости.

Когда земельный участок находится в общей долевой соб­ственности двух и более лиц, возникающие правоотношения по владению, пользованию, распоряжению каждым из участников соб­ственной долей будут иметь своим объектом право на земельный участок (земельную долю). Выделение наряду с индивидуально- определенным земельным участком и такого объекта земельных отношений, как земельная доля, объясняется тем, что доля — это не какая-то часть земельного участка, а именно часть — доля в праве. Размер доли может меняться с развитием правоотношений общей собственности, например, при изменении количественного состава этого отношения (уменьшение или увеличение участников общей собственности).

Объект земельного правоотношения в сфере управления зем­лей определяется компетенцией и выполняемой функцией упол­номоченного органа. Таким объектом могут быть все земли РФ (например, в правоотношениях по охране земель), земли в пре­делах административно-территориальных границ (например, в от­ношениях по планированию использования земель отдельного города), в ряде случаев объектом «управленческих» правоотноше­ний могут выступать и отдельные земельные участки (например, в землеустроительных работах, при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд).

Все земли в Российской Федерации в зависимости от их целе­вого назначения подразделяются на семь категорий:

1. земли сельскохозяйственного назначения — земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а так­же предназначенные для этих целей;

2. земли населенных пунктов — земли, используемые и пред­назначенные для застройки и развития населенных пунктов;

3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения — земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназна­чены для осуществления соответствующих задач;

4. земли особо охраняемых территорий и объектов — зем­ли, которые имеют особое природоохранное, научное, исто- рико-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Эти земли полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота, и для них установлен особый режим;

5. земли лесного фонда — лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли;

6. земли водного фонда — земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, за­нятые гидротехническими и иными сооружениями, расположен­ными на водных объектах;

7. земли запаса — земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перерас­пределения земель.

Наибольший удельный вес в составе земель РФ составляют земли лесного фонда на 1 января 2007 г. — 64,6%, земли сель­скохозяйственного назначения — 23,6% и земли запаса — 6,1%. Категория земель указывается в различных документах, в част­ности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; в договорах, предметом которых являются земельные участки; документах государственного кадастра недвижимости; документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Земли, отнесенные к той или иной категории земель, внутренне не однородны. Так, земли лесного фонда включают в свой состав лесные и нелесные земли, соответственно эти земли имеют раз­личные цели использования и отличаются друг от друга правовым режимом.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлеж­ности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой вид разрешенного использования из предусмот­ренных зонированием территорий видов выбирается самостоя­тельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (ч. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Правовой режим направлен на упорядочение поведения субъ­ектов права в сфере использования, управления и охраны земель и является государственно-правовым инструментом в достижении конкретных целей. Его характеризуют следующие сущностные черты. Во-первых, правовой режим является разновидностью со­циального режима (от лат. socialis — общественный). Во-вторых, правовой режим земельного фонда РФ характеризуется комплекс­ностью. В-третьих, правовой режим земель РФ является родовым (общим) понятием по отношению ко всем землям, земельным участкам в пределах государственных границ РФ, отражает осно­вы российского земельного строя. В-четвертых, правовой режим определяет поведение субъектов по поводу земель РФ и адресован именно участникам этих отношений. Земля без тех прав и обязан­ностей, которые установлены для субъектов в земельной сфере, т.е. как некое явление окружающей действительности, материального мира, безразлична для права. Но и поведение участников правовых отношений, их юридически значимые действия (бездействия) не являются беспредметными, нельзя их рассматривать отдельно, изо­лированно от того блага, по поводу которого они совершаются.

Правовое значение земли (как впрочем, и иных объектов) определяется ее свойствами. Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком.

Должное и возможное с точки зрения государства поведение в сфере использования, управления и охраны земель (земельной сфере) отражается в правовых нормах, которые являются своеоб­разной моделью земельных отношений и определяют, что должно быть. С этой позиции совокупность норм права, устанавливающих режим земель РФ, является его идеальной основой и определяет его статистическую сторону. Особое место занимают принципы, определяющие содержание всех земельно-правовых норм. Для претворения в жизнь положений норм права, введения в опреде­ленные рамки поведения участников общественных отношений в земельной сфере требуются иные юридические средства: юриди­ческие факты, правоотношения, акты реализации, которые харак­теризуют правовой режим земель РФ с динамической стороны.

Правовой режим земель РФ можно определить как особый поря­док правового регулирования поведения участников общественных отношений в сфере использования, управления и охраны земель, выражающийся в сочетании юридических средств, направленный па обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах всего общества, исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы, природ­ном ресурсе, и создание условий для приобретения, осуществления и защиты прав физических, юридических лиц и публичных обра­зований на земельные участки как объекты недвижимости.

Земли в РФ (российский земельный фонд) внутренне неодно­родны, состоят из различных видов земель, имеющих определен­ное экономическое, хозяйственное, целевое назначение. Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного фонда РФ. Неслучайно в качестве основного принципа земельного законодательства в ч. 8 п. I ст. 1 ЗК РФ на­звано деление земель по целевому назначению на категории. Кате­гория земель объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком законодатель называет целевое назначение земель.

Особое назначение, цель использования, являющаяся основной для всех земель категории, предопределяет наличие специальных норм, устанавливающих правовой режим той или иной категории земель. Таким образом, существует объективная необходимость выделения правового режима отдельных категорий земель.

Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового регулирования поведения участников земель­ных отношений в зависимости от ее основного (доминирующе­го) целевого назначения. Определяющими для правового режима категории земель являются не те общие задачи и цели, которые ставит публичная власть при установлении правового режима зе­мель РФ, а конкретные цели, которые вызвали особенности пра­вового регулирования отношений по поводу данной категории земель. Например, для земель сельскохозяйственного назначе­ния это сельскохозяйственное производство, создание защитных лесных насаждений и иные связанные с сельскохозяйственным производством цели, для земель населенных пунктов — застройка и развитие населенных пунктов и т.п.

Правовой режим категории земель имеет самостоятельное со­держание и отличен от правового режима видов земель. В то же время в исследовательских целях, для наиболее полной харак­теристики категорий, видов (субкатегорий) земель, эффективно и целесообразно раскрывать правовой режим категории земель через анализ правового режима не только соответствующей ка­тегории земель, но и собственно земель РФ, а правовой режим составляющих его видов — через анализ правового режима земель РФ, категории и соответствующей субкатегории (вида) земель. Так, рассматривая правовой режим земель общего пользования (субкатегория земель), выделяемых из земель населенных пунктов, можно говорить об особенностях правового регулирования отно­шений по поводу земель общего пользования (правовой режим в собственном смысле слова), а также — о правовом регулировании отношений по поводу земель населенных пунктов и земель РФ в целом (правовой режим в широком смысле слова).

Включение в состав юридических средств, определяющих пра­вовой режим, например правоотношений, позволяет распростра­нить категорию правового режима и на земельные участки, части земельных участков. Так, в отношениях собственности, землеполь­зования объектом выступает непосредственно земельный участок. На правовой режим земельных участков прямо указывает норма ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, а в ст. 6 ЗК РФ часть земельного участка называется в качестве объекта земельных от­ношений. Правовой режим земельного участка, части земельного участка является единичным.

Ранее в законодательстве определялись лишь отдельные слу­чаи изменения целевого назначения земель. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регули­ровании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» продажа земельных участков, используемых в сельском хозяйстве, с изменением целевого назначения производилась по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Постановле­нием Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» регули­ровалось соответственно изменение назначения земель внутри земель лесного фонда и изъятие земель лесного фонда. В ЗК РФ также не решен вопрос о том, какие органы могут изменять суще­ствующее целевое назначение конкретного земельного участка и определять процедуру такого изменения. Но в Земельном кодексе РФ содержится норма, закрепляющая органы, управомоченные осуществлять перевод земель из одной категории в другую (ч. 1 ст. 8). Положения ч. 1 ст. 8 ЗК РФ по аналогии могут применяться и при необходимости изменения целевого назначения земельного участка при сохранении существующей категории земель данного участка.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятель- I юсти коренных малочисленных народов РФ и этнических общнос­тей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый режим использования земель.

Для урегулирования отношений, возникающих в связи с пере­водом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую был принят ФЗ от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Объектом охранительных отношений является земельный пра­вопорядок.

Под содержанием земельного правового отношения следует по­нимать права и обязанности, в соответствии с которыми должны действовать его участники. Для раскрытия содержания правоотно­шения необходимо выявить, что представляют собой субъективное право и юридическая обязанность.

Субъективное право есть предусмотренная нормой права мера возможного поведения участника правоотношения. Субъективное право включает: право на обладание определенным благом; право на совершение конкретного действия или на бездействие; право потребовать от обязанного лица определенного поведения; право на защиту.

Юридическая обязанность — это мера должного поведения участника правоотношения, обеспеченная нормой права. Юри­дические обязанности могут быть по своему характеру активными (необходимость действия) либо пассивными (необходимость воз­держания от совершения действий).

К общим правам и обязанностям всех собственников, земле­пользователей, землевладельцев, арендаторов можно отнести право самостоятельно хозяйствовать на земле, право на проведе­ние оросительных, осушительных и иных мелиоративных работ, обязанность не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц, обязанность не наносить ущерба окружающей среде и др. Помимо общих прав и обязанностей отдельный собствен­ник, землепользователь, землевладелец и арендатор, как правило, имеют и специальные права и обязанности, которые определя­ются на основании индивидуального административного акта о предоставлении земельного участка или договора, особенностей земельного участка и т.п.

Все три компонента, составляющие правоотношение, объеди­няются в единое целое при наличии жизненных обстоятельств, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений.