§ 2. Право пользования недрами

В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 6) недра могут предоставляться в пользование для целей:

1. регионального геологического изучения, включающего реги­ональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее гео­логическое изучение недр, геологические работы по прогнозирова­нию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2. геологического изучения, к которому относятся поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, а также геологи­ческое изучение и оценка пригодности участков недр для строи­тельства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3. разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе ис­пользования отходов горнодобывающего и связанных с ним пе­рерабатывающих производств;

4. строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5. образования особо охраняемых геологических объектов, име­ющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровитель- ное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6. сбора минералогических, палеонтологических и других гео­логических коллекционных материалов.

Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ «О недрах» в том случае, когда недра предоставляются в пользование одновременно для геологи­ческого изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, при этом разведка и добыча (за исключением разведки и добычи по­лезных ископаемых на участке недр федерального значения) могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства РФ о возможности осуществ­ления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископа­емых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.

К участкам недр федерального значения относятся отдельные участки недр в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Перечень таких участков недр официально опубли­ковывается федеральным органом управления государственным фондом недр в официальном издании Российской Федерации (см. ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»).

Недра предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок недра пре­доставляются в пользование: для геологического изучения — на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по гео­логическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации; добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использо­вание и охрану недр; добычи подземных вод — на срок до 25 лет; добычи полезных ископаемых на основании предоставления крат­косрочного права пользования участками недр при досрочном прекращении права пользования недрами — на срок до 1 года. Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр. Порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указан­ным соглашением¹.

Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а

Соглашение о разделе продукции — договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмез­дной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется выполнять данные работы за свой счет и на свой риск.

также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Право пользования недрами является субъективным правом кон­кретного лица пользоваться предоставленным ему участком недр в порядке, установленном законодательством об использовании и охране недр¹. Отношения, возникающие при реализации права пользования недрами, следует отграничивать от отношений, воз­никающих в сфере управления недропользованием.

Пользователями недр могут быть субъекты предприниматель­ской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения. Например, пользовате­лями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, создан­ные в соответствии с законодтельсгвом РФ и имеющие разреше­ния (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов.

Хотя в Законе РФ «О недрах» в качестве пользователей недр перечислены только субъекты предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 9), круг таких пользователей шире: например, собствен­ники и владельцы земельных участков (а это не только предпри­ниматели) вправе добывать в соответствии с законодательством общераспространенные полезные ископаемые.

В случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с поль­зованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользовате­ли недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности. Получение лицензии не требуется на пользование недрами для строительства и эксплу­атации зданий и сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если их фундаменты или подземные части располо­жены на глубине до 5 м, коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, транспортных тоннелей и соору­жений метрополитена, трубопроводов, оросительных и судоходных каналов. Пользование недрами для этих целей осуществляется на

Совокупность соответствующих правовых норм образует «право пользования недра­ми» в объективном смысле.

основании регистрации проводимых работ и объектов в органах государственного горного надзора.

Непосредственным объектом права пользования является учас­ток недр в виде горного отвода. Под горным отводом понимается геометризованный блок недр, предоставляемый пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, об­разования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

При определении границ горного отвода учитываются про­странственные контуры месторождения полезных ископаемых¹, положение участка строительства и эксплуатации подземных со­оружений, границы безопасного ведения горных и взрывных ра­бот, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы боргов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состо­яние недр и земной поверхности в связи с процессом геологичес­кого изучения и использования недр. Документы, определяющие границы горного отвода, включаются в лицензию на пользование недрами в качестве неотъемлемой составной части.

Участку недр, предоставленному в соответствии с лицензией дня геологического изучения без существенного нарушения целост­ности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства под­земных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления госу­дарственным фондом недр или его территориального подразделе­ния придается статус геологического отвода.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и до- быче минерального сырья горный или геологический отвод офор­мляется в границах, определенных указанным соглашением.

Соглашения о разделе продукции могут заключаться только в отношении участков недр, указанных в федеральных законах об участках недр, право пользования которыми может быть предо-

Месторождения полезных ископаемых — это их естественные накопления. Мес- юрождения могут быть открытыми (в которых установлено наличие запасов) и неоткрытыми (когда местонахождения известны, но запасы в них неизвестны).

ставлено на условиях раздела продукции. Первый такой закон был принят в 1997 г.¹ Федеральные законы об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раз­дела продукции, могут быть приняты только в отношении местона­хождений, содержащих в совокупности не более 30% разведанных и учтенных на государственном балансе запасов месторождений полезных ископаемых.

Основные права и обязанности пользователей недр определены в ст. 22 Закона РФ «О недрах». В частности, пользователь недр вправе: использовать предоставленный ему участок недр для любой деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии или соглашении о разделе продукции; использовать отходы своего горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих про­изводств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции; ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода. В то же время на пользователя недр возлагаются обязан­ности по обеспечению: соблюдения требований законодательства, утвержденных стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной пе­реработке минерального сырья; ведения геологической, маркшей­дерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранности; безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и др.

Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации его лицензии на пользование участ­ками недр, если же право пользования недрами предоставляется на условиях соглашения о разделе продукции — с момента вступления такого соглашения в силу.

Основания возникновения права пользования участками недр пре­дусмотрены в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах».

Пользование недрами по общему правилу допускается на осно­вании лицензии. Лицензирование пользования недрами является одним из способов защиты интересов государства в этой сфере. Лицензирование при предоставлении недр в пользование сущест­вует во многих странах. В большинстве стран недра также прина­длежат государству, и их использование является исключительным правом государства, допускается лишь временное отчуждение прав пользования недрами.

Лицензия на пользование недрами — это специальное государ­ственное разрешение на пользование участком недр в определен­ных границах для конкретных целей в течение установленного сро­ка при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Предоставление лицензии на пользование недрами осущест­вляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соот­ветствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предо­ставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осущест­вляется в порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Как документ лицензия включает бланк установленной формы с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недра­ми. Между уполномоченным государственным органом и поль­зователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования участком, а также обязательства сторон по выполнению этого договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологичес­кому изучению недр, разработки месторождений полезных ископа­емых, использования отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных мате­риалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования участками недр (совмещенные лицензии).

Лицензия на пользование участками недр, приобретенная юри­дическим лицом в установленном порядке, не может быть пере­дана третьим лицам, в том числе в пользование.

Чаще всего лицензии на пользование участками недр предо­ставляются на основании проведения конкурсов или аукционов. Информация о предстоящих конкурсах, аукционах и их итогах должна быть опубликована в средствах массовой информации.Весь перечень объектов на год вперед размещается на офи­циальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Это позволяет компаниям подготовиться к участию в торгах, мобилизовать необходимые финансовые ресурсы. В результате количество аукционов только за 2004—2006 гг. возросло в 5 раз — с 250 до 1250.

Основными критериями для выявления победителя при про­ведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных иско­паемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, обеспечение обороны страны и безопасности РФ.

Главный критерий для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр — размер разового платежа за право пользования участком недр.

Законом РФ «О недрах» предусматриваются и случаи, когда право пользования участком недр можно получить и без проведе­ния конкурса (аукциона). Например, решение о предоставлении права на разведку и добычу полезных ископаемых может быть принято без проведения конкурса (аукциона) при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых лицом, проводившим геологическое изучение недр за счет собственных средств. Проведение конкурсов (аукционов) не предусматривается при предоставлении права пользования участком недр для целей, не связанных с разведкой и добычей полезных ископаемых.

Соглашения о разделе продукции заключаются государством с победителем аукциона, предметом которого является право на заключение соответствующего соглашения.

Переоформление лицензии осуществляется при изменении названия юридического лица — пользователя недр (лицензиата), а также в тех случаях, когда в соответствии с законодательством право пользования недрами переходит от одного лица к другому (ст. 17.1 Закона РФ «О недрах»).

Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими лицензию, при этом условия поль­зования участком недр, установленные прежней лицензией, пе­ресмотру не подлежат.

В соответствии с ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» пе­реход права пользования недрами на условиях раздела продукции допускается только с согласия государства.

Право пользования участком или участками недр, приобретен­ное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть

лпя передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных Законом РФ «О недрах» или иными федеральными законами.

Основания прекращения права пользования недрами предусмот­рены в ст. 20 Закона РФ «О недрах». Юридическими фактами, влекущими прекращение права пользования недрами, являются:

1. истечение установленного в лицензии срока ее действия;

2. отказ владельца лицензии от права пользования недрами;

3. возникновение зафиксированного в лицензии определенного условия, с наступлением которого прекращается право пользова­ния недрами;

4. в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом РФ «О недрах».

Право пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по сов­мещенной лицензии, может быть досрочно прекращено на основа­нии решения Правительства РФ, если в процессе геологического изучения недр, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, возникает угроза обороне страны и безопасности государства.

Право пользования недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, предусмотренных этим со­глашением.

Геологическое изучение недр является одним из видов права пользования недрами. В задачи государственного геологического изучения недр входят: геологическое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторож­дений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, мониторинг состояния недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.

Организация государственного геологического изучения недр возлагается на Федеральное агентство по недропользованию.

Работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет от­числений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и иных средств за счет средств федеральных бюджетов и иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в установленном по­рядке проектами. Их экспертиза проводится в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориаль­ном органе за счет средств пользователей недр.

Геологическое изучение включает геологические работы; гео­логическую съемку; инженерно-геологические изыскания; поиск и оценку месторождений полезных ископаемых и иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.

В соответствии с нормами Земельного кодекса РФ возможно предоставление земельных участков во временное пользование для изыскательских работ (геологических, поисковых и т.п.) на основании права ограниченного пользования земельным участком (публичный сервитут — ч. 3 ст. 23) либо на основании договора аренды на срок не более чем один год (ч. 7 ст. 22). Исходя из об­щих положений гражданского законодательства, в тех случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения одного года (предельного срока, установленного законом), договор по истечении одного года прекращается (ч. 3 ст. 610 ГК РФ). При этом арендатор зе­мельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответс­твии с разрешенным использованием; возместить убытки, причи­ненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

Кроме того, в ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» предусматривает­ся, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством РФ.

Особенности правового регулирования отношений, возника­ющих при геологическом изучении месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, определяются в ФЗ от 26 марта 1998 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»¹. Для геологического изучения и разведки месторождений и добычи драгоценных металлов и камней требуется получение соответ­ствующей лицензии.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 была утверждена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», одной из час­тей которой является подпрограмма — «Минерально-сырьевые ресурсы». В ней предусматривается проведение поисковых ра­бот с целью выявления прогнозных ресурсов высококачествен­ных урановых руд, которые на первом этапе будут сосредоточе­ны в Онежско-Ладожском, Восточно-Сибирском и Витимском ураново-рудных районах, а в 2005—2010 гг. — распространены на перспективные районы Северо-Западного региона, Припо­лярного Урала, Забайкалья и Дальнего Востока; увеличение объ­емов прогнозно-поисковых, поисковых и поисково-оценочных работ для выявления высоколиквидных полезных ископаемых (благородные металлы, алмазы, медь, никель), дефицитных для России руд, марганца, хрома, титана, а также сырья для обеспече­ния высоких технологий. Основной объем работ будет направлен на прирост запасов нефти, газа. Эти работы включают глубокое поисково-разведочное бурение, профильную и объемную сейсмо­разведку и др. Работы в отношении твердых полезных ископаемых и подземных вод включают геофизические исследования, колонко­вое и ударно-механическое бурение, горнопроходческие работы.

Подпрограммой предусматривается продолжение морских геолого-разведочных работ с целью вовлечения в сферу хо­зяйственных интересов минерально-сырьевых и прежде всего топливно-энергетических ресурсов континентального шельфа РФ, а также международных зон Мирового океана. Работы в Ми­ровом океане выполняются в соответствии с международными обязанностями, принятыми Россией на основе Конвенций ООН по морскому праву, они направлены на обеспечение националь­ных интересов России при распределении между государствами наиболее перспективных участков морского дна и отвечают гео­политическим интересам страны.

Пользование недрами для добычи полезных ископаемых имеет первоочередное значение, поэтому любая застройка земельной поверхности должна производиться только после заключения федерального органа управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию) или его терри­ториального подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допус­каются с разрешения федерального органа управления государ­ственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки (ст. 25 Закона РФ «О недрах»). Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения является основанием для административной ответственности (ст. 7.4 КоАП РФ). Такая застройка прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ис­копаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Она проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определе­ния платы за пользование недрами, границ участков недр, предо­ставляемых в пользование.

Особенности правового регулирования разведки и добычи не­которых видов полезных ископаемых установлены специальным законодательством. Так, нормы ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О при­родных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определяют порядок разработки месторождений ми­неральных вод и лечебных грязей и использования других природ­ных лечебных ресурсов; положения ФЗ от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» регулируют разведку и разработку неживых ресурсов.

Определенные особенности имеют отношения по добыче обще­распространенных полезных ископаемых. Общераспространенные полезные ископаемые могут добываться промышленным способом (для народнохозяйственных нужд) и непромышленным способом (для нужд собственников земельных участков, землепользовате­лей, землевладельцев, на участках которых залегают эти полезные ископаемые).

Порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользо­вания недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи обще­распространенных полезных ископаемых, а также в целях, не свя­занных с добычей полезных ископаемых, должны устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 18 Закона РФ «О недрах»).

Для разработки и добычи без применения взрывных работ об­щераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков какие-либо специальные разрешения не требуются. Кро­ме того, указанные лица вправе по своему усмотрению в пределах принадлежащих им земельных участков осуществлять строитель­ство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Пользование недрами для целей, не связанных с добычей полезных иско­паемых, как одна из групп видов пользования недрами включает:

а) собственно пользование недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;

б) пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов (ст. 33 Закона РФ «О недрах»);

в) сбор минералогических, палеонтологических и других гео­логических коллекционных материалов.

Недра в пользование для сбора геологических коллекционных материалов предоставляются в пользование на основании лицензий, в которых определяются условия сбора и взаимные обязательства сторон. Лицензия на право сбора геологических коллекционных материалов предоставляется юридическим лицам независимо от формы собственности и государственной (национальной) прина­длежности, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации, и физическим лицам — гражданам РФ.