§ 3. Государственный земельный кадастр и государственный кадастр недвижимости

До 1 марта 2008 г. одной из функций государственного уп­равления земельными ресурсами было ведение государственного земельного кадастра. Несмотря на отмену нормативных актов, регулирующих отношения по ведению государственного земель­ного кадастра, созданная десятилетиями информационная база государственного земельного кадастра сегодня является основой формирования государственного кадастра объектов недвижимости в части сведений о земельных участках, зонах и границах земель. Прежде чем рассмотреть вопрос о государственном кадастре не­движимости, следует остановиться на ранее действовавшем зако­нодательстве о государственном земельном кадастре.

Ведение государственного земельного кадастра обеспечивало принятие обоснованных решений по организации рационально­го использования и охраны земель. Государственный земельный кадастр являлся важнейшим инструментом информационного обеспечения управления земельными ресурсами. Если в СССР земельный кадастр охватывал только сельскохозяйственные земли, то с 1992 г. земельный кадастр РФ ведется в отношении всех земель в пределах России, независимо от форм собственности, целевого назначения и разрешенного использования.

Термин «кадастр» был образован от лат. capitastrum — реестр, свод сведений. Земельный кадастр составляли еще в Древнем Риме, Египте, где он использовался с фискальной целью для обос­нования поземельного обложения налогом. В Западной Европе кадастровую оценку земель впервые произвели в XVIII в. Так же как и в западноевропейских странах, земельный кадастр в доре­волюционной России служил для установления денежных сборов (налогов). Содержание и формы земельного кадастра исторически менялись. Общими чертами для всех земельных кадастров явля­лись учет и регистрация землевладений (землепользовании), при­родное и экономическое описание земель и их оценка¹.

Современные зарубежные страны имеют большой опыт регу­лирования отношений по ведению земельного кадастра, причем его назначение может быть различным. В одних странах земель­ный кадастр служит только фискальным целям и включает такие характеристики недвижимости, которые могут влиять на размеры налогообложения (фискальная (налоговая) кадастровая система). В других странах основное назначение земельного кадастра — за­щита прав на землю через различные системы регистрации, где фиксируется информация о владельцах, правах на недвижимость, о переходе, ограничениях, обременениях недвижимости (юриди­ческая (правовая) кадастровая система)².

Отсутствие систематизированных и достоверных сведений о земельных участках и иных объектах недвижимости, современных автоматизированных систем и информационных технологий, их учета и оценки является одной из нерешенных проблем в области реформирования земельных отношений³.

Правовую основу ведения в Российской Федерации земель­ного кадастра составляли ЗК РФ (ст. 70), ФЗ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» (введен в действие с 11 июля 2000 г.)⁴, постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об утверждении правил предоставления сведений государственного земельного кадастра»', Правила кадастрового деления территории РФ, утвержденные постановлением Прави­тельства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660¹, и др.

Государственный земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений о ^местоположении,'Целевом на­значен и и,."размерах,.кадастровой стоимости земельных участков, правовом положении земель РФ и»£ведений о территориальных зонах² и наличии расположенных на земельном участке и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Таким образом, земельный кадастр содержал сведения о земель­ных участках, территориальных зонах, землях и границах терри­торий муниципальных образований, землях и границах субъектов РФ, землях и границах РФ.

Целью ведения и создания государственного земельного кадаст­ра являлось информационное обеспечение:

• государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

• государственного контроля за использованием и охраной земель;

• государственной регистрации прав на недвижимость;

• мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

• землеустройства;

• экономической оценки земли и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

• установления обоснованной платы за землю;

• иной, связанной с владением, пользованием и распоряжени­ем земельными участками деятельности.

Состав государственной земельно-кадастровой документации (до­кументы государственного земельного кадастра). По своей форме земельно-кадастровая документация (документы государственного земельного кадастра) могла быть текстовой (цифровой^ и графи­ческой (планово-картографической). Документирование сведений I осударс*гв1мТТюТтг^ осуществлял^й^на бумажных

и (или) электронных носителях. При расхождении в сведениях при­оритет имели сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не предусмотрено Федеральным законом (ст. 17).

Земельно-кадастровая документация, в зависимости от содер­жания и назначения, подразделялась на основные, вспомогатель_: ные и производные документы. К основным документам государ­ственного земельного кадастра относились Единый государствен­ный реесхр_земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

*" ТШтый государственный реестр земель содержал сведения о су­ществующих и прекративших существование земельных участках. Содержавшиеся в нем основные сведения о земельных участках можно разделить на три группы:

а) общие сведения и данные о правовом положении земельных участков: кадастровый номер, местоположение (адрес), площадь, категория и разрешенное использование земельных участков, опи­сание границ земельных участков и их отдельных частей, наличие объектов недвижимого имущества, а также зарегистрированные в Едином государственном реестре прав вещные права и огра­ничения (обременения) земельных участков, а также сведения о субъектах прав на земельные участки;

б) сведения о качественных характеристиках, в том числе по­казатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель (например, для земель сельскохозяйственного назначения). Указывались и такие природные свойства и признаки, как рельеф, состав почвы, негативные процессы — эрозия, заболачивание, засоление и др.;

в) сведения об экономических характеристиках, в том числе размеры платы за землю. Эти сведения вносились на основании данных кадастровой и иной оценки земель. Государственная кадас­тровая оценка производилась Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, его органами и находящимися в их ве­дении организациями для целей налогообложения и иных целей, установленных законом. Государственная кадастровая оценка про­изводилась для определения кадастровой стоимости земельного участка различного целевого назначения. Методы оценки земли зависят от целевого назначения и функционального использова­ния земель. В процессе кадастровой оценки земли проводилось оценочное зонирование территории (ее деление на оценочные зоны — земельные участки, однородные по целевому назначению, виду функционального использования и близкие по значению кадастровой стоимости). По результатам оценочного зонирования

составлялась карта (схема) оценочных зон и устанавливалась ка­дастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Единый государственный реестр земель состоял из Государ­ственного реестра земель федерального уровня, Государственных реестров земель субъектов РФ, а также государственных реестров земель кадастровых районов.

В целях ведения государственного земельного кадастра и при­своения земельным участкам кадастровых номеров Федеральным законом было предусмотрено кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровый кварталы (ст. 18).

Кадастровый акру?.включает, как правило, территорию субъ­ектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. На территории Российской Федерации созданы 89 кадастровых округов (границы которых со­ответствуют границам субъектов РФ). Дополнительно образован условный кадастровый округ «Общероссийский» для обеспечения государственного кадастрового учета земельных участков, пред­ставляющих собой единое землепользование, расположенное в нескольких кадастровых округах.

Территория кадастрового округа делится на кадастровые райо­ны. Кадастровый район включает территорию административно- территориальной единицы субъекта РФ. Кадастровый район состо­ит из кадастровых кварталов, обычно представляющих собой не­большие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории.

Кадастровый номер земельного участка включал кадастровый номер кадастрового квартала и номер земельного участка в этом квартале.

Государственный кадастровый учет земельного участка — это описание и индивидуализация в Едином государственном реест­ре земель земельных участков, в результате чего каждый участок получал такие характеристики, которые позволяли однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его ка­чественную и экономическую оценки.

Государственный кадастровый учет земельных участков произ­водился по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории РФ.

Государственный кадастровый учет проводился в течение меся­ца со дня подачи заявки о его проведении. В ФЗ «О государствен­ном земельном кадастре» были определены основания приоста­новления проведения или отказа в проведении государственного кадастрового учета земельных участков. В результате кадастрового учета заявителю выдавались удостоверенные в установленном по­рядке кадастровые карты (планы) земельных участков.

Существование отдельных систем учета земли и систем учета иной недвижимости и отсутствие единой современной информа­ционной (картографической) системы учета этих объектов значи­тельно затрудняет оборот земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. В настоящее время в РФ с целью обеспечения эффективного и рационального использования земли и иной недвижимости, государственных гарантий прав собствен­ности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формиро­вания полного и достоверного источника информации об объек­тах недвижимости ведутся работы по созданию государственного кадастра недвижимости в качестве одной из основополагающих инфраструктур государства.

Для решения существующих проблем в сфере учета земельных участков и иных объектов недвижимости были предложены два варианта создания государственного кадастра недвижимости: на уровне органов кадастрового учета субъектов РФ по единому рег­ламенту либо на федеральном уровне. Постановлением Правитель­ства РФ от 13 сентября 2005 г. № 560 была утверждена Подпрограм­ма «Создание системы кадастра недвижимости (2006—2011 годы) Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и госу­дарственного учета объектов недвижимости (2002—2007 годы)», которая основывается на создании и ведении государственного кадастра недвижимости на федеральном уровне. Именно такой подход исключает возможность ведения двойного учета объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятель­ностью органов кадастрового учета, упрощает процедуры меж­ведомственного информационного обмена и обработки экстер­риториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.

Для создания государственного кадастра недвижимости Феде­ральному агентству кадастра объектов недвижимости (Федераль­ному агентству по управлению государственным имуществам) не­обходимо провести инвентаризацию и введение в государственный кадастр недвижимости сведений о более чем 42 млн земельных участков и 70 млн иных объектов недвижимости. Это определяет необходимость постепенного перехода к государственному ка­дастру недвижимости. Реализация указанной подпрограммы рас­считана на три этапа. В результате к концу 2011 г. должна быть создана система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, обес­печено информационное наполнение государственного кадастра недвижимости и организован доступ к нему органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления, а также организа­ций и граждан. В соответствии с ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»¹ с 1 января 2012 г. государственный кадастр недвижимости на электронных носите­лях должен стать частью единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимос­ти на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре объектов недвижимости» вступи^ в силу с 1 марта 2008 г. В на­стоящее время идет становление практики применения данного закона и принятие подзаконных нормативных актов, требуемых для реализации норм федерального закона. Ведение кадастра не­движимости во многом строится на тех принципах, которые были присущи порядку ведения государственного земельного кадастра, и в целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров сохраняется кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые,кварталы. Те земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет в соответствии с ранее действующим законодательством, считаются объектами недвижимости, учтенными в соответствии с названным законом, и государственный кадастровый учет земельных участ­ков признается юридически действительным. Но в целом можно констатировать существенное изменение подхода законодателя к осуществлению кадастрового учета недвижимости:

Государственный кадастр недвижимости является систематизи­рованным сводом сведений|об учтенном недвижимом имуществе, а также Сведений о прохождении Государственной границы Рф^ 'о границах между субъектами РФ; границах муниципальных обра­зован и й/i'paницах населенных пунктов^ о территориальных зрнах иконах с особыми условиями использования территорий; иных предусмотренных федеральным законом сведений.

В соответствии со ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре объ­ектов недвижимости» в кадастр недвижимости вносятся следую­щие сведения об уникальных характеристиках земельного участка: /кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера ' в государственный кадастр недвижимости^писание местополо­жения границ объекта недвижимостилплощадь, определенная с учетом установленных в соответствии с данным законом требо­ваний. В государственный кадастр недвижимости вносятся также следующие дополнительные сведения:/ранее присвоенный госу­дарственный учетный номер (кадастровый или условный номер) и сведения о его присвоении^кадастровые номера расположен­ных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объек­тов незавершенного строительства^сведения о вещных правах и об их ограничениях (обременениях) на земельный участок и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним^ведения о кадастровой стоимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости; све­рления о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участкагкатегория земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенное исполь­зование и некоторые другие.

Сведения государственного кадастра недвижимости о терри­ториальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий включают:^гшдивидуальпые обозначения (вид, тип, номер, индекс и т.п.) таких зон^/Ьписанис местоположения границ таких зон ^наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об уста­новлении таких зон^Ьеюжжш-решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники официального опубликования этих решений^ол,ецжа1Ш£.ограничений использования объектов недвижимости в~п редел ах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

Государственным кадастровым учетом земельного участка при­знаются действия уполномоченного органа по внесению в госу­дарственный кадастр недвижимости сведений о земельном участке, которые подтверждают существование такого объекта с характе­ристиками, позволяющими определить такой земельный участок в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных

законом сведений о земельном участке. Кадастровый учет осу­ществляется по месту нахождения объекта в кадастровом округе, в границах которого расположен данный объект недвижимости. Место осуществления кадастрового учета объектов недвижимо­сти, расположенных в границах двух и более кадастровых округов, определяется в порядке, установленном органом нормативно-пра- вового регулирования в сфере кадастровых отношений.

Срок государственного кадастрового учета сокращен по срав­нению с тем сроком, который определен в ФЗ «О государствен­ном земельном кадастре» (30 дней). По общему правилу поста­новка на учет объекта недвижимости, учет изменений объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости или снятие с учета объекта недвижимости осуществляется в срок не более чем двадцать рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления о кадастровом учете, а учет адреса правообладателя — в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления об учете адреса правообладателя. В законе определены основания приостановления или отказа в государственном кадаст­ровом учете.

По результатам кадастрового учета в зависимости от вида за­прашиваемых действий должны быть выданы:

1. кадастровый паспорт объекта недвижимости;

2. кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости новые све­дения о таком объекте недвижимости;

3. кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости при кадаст­ровом учете сведения о части такого объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав;

4. кадастровая выписка об объекте недвижимости, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о прекращении существования такого объекта недвижимости.

Выполнение в отношении земельного участка работ, в резуль­тате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о гаком земельном участке, является кадастровой деятельностью. С принятием закона в этом сегменте рынка появились новые субъ­екты — кадастровые инженеры, которые действуют на основании квалификационного аттестата. Орган Роснедвижимости должен вести государственный реестр кадастровых инженеров. Землеус­троители, которые ранее осуществляли подобную деятельность, сохранили право на выполнение кадастровой деятельности до 1 января 2011 г., если они были созданы до 1 марта 2008 г.

Кадастровые работы выполняются на основании заключаемого договора подряда или определения суда. В результате кадастровых работ заказчику должен быть передан межевой план, который пред­ставляет собой документ, составленный на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимо­сти сведения и указаны сведения об образуемых земельном уча­стке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земель­ных участках.

Межевой план состоит из графической и текстовой частей. В графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указыва­ются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута: В текстовой части межевого плана указываются необ­ходимые сведения о земельном участке или земельных участках, а также сведения о согласовании местоположения границ земель­ных участков в форме акта согласования местоположения таких границ, если планируется подача заявления об учете изменений одного из земельных участков в связи с уточнением местополо­жения его границ.

Государственный кадастр недвижимости включен в состав еди­ной федеральной информационной системы, в которую должен входить и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с подпрограммой «Со­здание системы кадастра недвижимости (2006—2011 годы)» го­сударственный кадастр недвижимости создается как источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения об объектах недвижимости, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и аналитические материалы с целью пре­доставления их органам государственной власти, органам мест­ного самоуправления, а также организациям и гражданам. Как уже отмечалось, введение в полном объеме единой федеральной информационной системы планируется к ["января 2012 г.

/о

rL