Глава 20 общая характеристика правовых отношений по использованию и охране лесов

§ 1. Общие положения

Лес — это экологическая система и природный ресурс, выпол­няющие средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно- гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции.

Лесной фонд занимает 64,6% площади всех земель РФ, лесные земли составляют 72,4%, что превышает среднемировой показатель (27%) и показатель таких лесных стран, как Канада (42%), Брази­лия (40%), США (32%), и свидетельствует о большой экономичес­кой ценности лесов нашей страны. Леса оказывают огромное воз­действие на экологическое состояние природных комплексов.

Из лесных земель покрыты ценными хвойными породами — 508,7 млн га, твердолиственными породами (дуб, бук и др.) — 17,5 млн га. Общий запас древесины составляет 76,6 млн м³, в том числе в спелых и перестойных лесах — 42 млрд м³.

Лесистость территории России составляет 45,4%. Она нерав­номерно распределена на территории страны и зависит от кли­матических и антропогенных факторов. Наибольшие значения лесистости (более 80%) отмечены в подзоне средней тайги Перм­ского края и Республики Коми, Центральной Сибири. Наиболее малолесные районы (лесистость менее 1%) — Республика Калмы­кия, некоторые территории Ставропольского края, Астраханской, Ростовской и Волгоградской областей — расположены в аридной зоне европейской части России.

В настоящее время в лесном хозяйстве накопились проблемы, от решения которых зависит эффективное и рациональное ис­пользование лесных ресурсов страны при безусловном сохранении глобальной экологической значимости российского леса.

Как было констатировано в Федеральной целевой програм­ме «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», лесной потенциал России (а это 22% лесных ресурсов планеты) используется недостаточно. По сравнению с началом 1990-х гг. объем заготовок древесины снизился более чем в два раза, что привело к накоплению перестойной части лесов с одновременным снижением их качества, возросла опасность массовых вспышек болезней леса и лесных пожаров. В последние годы резко умень­шилась площадь лесного фонда, занимаемая такими ценными твердолиственными породами, как ясень на Дальнем Востоке, дуб и бук в районах Северного Кавказа, а также хвойными лесами в северных и дальневосточных районах страны.

Среди проблем лесного хозяйства в настоящее время наиболее острыми являются:

• обеспечение своевременного восстановления не покрытых лесом земель лесного фонда, сгоревших и вырубленных ле­сов, особенно в европейской части страны, восстановление ценных твердолиственных насаждений (высокоствольных дубрав);

• обеспечение охраны лесов от пожаров, защита их от вредите­лей. Только в 2000 г. леса выгорели на площади 1,2 млн га, что выше уровня 1999 г. на 70%, а очагами вредителей и болезней было охвачено более 8,2 млн га леса (рост в 3 раза);

• повышение показателей использования основного лесного ресурса и запасов спелых и перестойных лесов.

Более половины всех лесов России произрастает на вечномер- злотных почвах (Сибирь и Дальний Восток) в условиях сурового климата, что определяет их низкую продуктивность и фрагмен­тарность. Лишь 45% площади лесов доступно для эксплуатации, но преобладающая их часть (на севере европейской части России, Урале и вдоль Транссибирской магистрали) значительно истоще­на в результате интенсивной эксплуатации в течение прошлого столетия. Экономическая доступность спелых лесов еще более низкая. Так, доля продуктивных спелых и перестойных хвойных древостоев не превышает 16%, а доля малопродуктивных древо- стоев достигает 80%.

Отношения в области использования, охраны, защиты и вос­производства лесов являются лесными отношениями.

Лесные отношения регулируются лесным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами. Лесное законо­дательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ¹, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними за­конов субъектов РФ.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским за­конодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

В соответствии с Л К РФ 1997 г. все леса делились на три группы.

К лесам первой группы относились леса, основным назначе­нием которых являлось выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы занимали 20% лесных площадей и включали: запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища цен­ных промысловых рыб; противоэрозионные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государ­ственные защитные лесные полосы; ленточные боры и др.

Леса второй группы составляли около 6% лесного фонда Рос­сии и включали: леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей; леса, выполня­ющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оз­доровительные и иные функции; леса, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недоста­точными лесными ресурсами.

К лесам третьей группы относились леса многолесных реги­онов, имеющих преимущественно эксплуатационное значение. Леса третьей группы делились на освоенные и резервные (не вов­леченные в эксплуатацию, например, вследствие удаленности от транспортных путей).

Согласно положениям Лесного кодекса РФ 2006 г. леса рас­полагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий: населенных пунктов, землях обороны и безопасности, особо охра­няемых природных территорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс РФ. Л К РФ применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Отдельные положения ЛК РФ 1997 г. продолжат свое действие до 1 января 2009 г.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатацион­ные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.

В защитных, резервных и эксплуатационных лесах могут быть выделены особо защитные участки лесов (берегозащитные, почво­защитные участки лесов, расположенные вдоль водных объектов, склонов оврагов; опушки лесов, граничащие с безлесными про­странствами; заповедные лесные участки; места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных и др.), на которых запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, располо­женных на особо защитных участках, установлены в ст. 107 Л К РФ и нормативных актах, принимаемых уполномоченным федераль­ным органом исполнительной власти.

В соответствии с приказом Министерства природных ресур­сов РФ от 22 февраля 2008 г. № 13' на особо защитных участ­ках лесов выполнение работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых, строительству линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов, дру­гих линейных объектов, строительству водохранилищ и других искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений и специализированных портов допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения указанных объектов. На особо защитных участках лесов не допускается интродукция (введение) видов (пород) деревьев, кустарников, лиан, других лес­ных растений, которые не произрастают в естественных условиях в данном лесном районе.

К защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при ус­ловии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов:

См.: Приказ МПР России от 22 янвря 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоох­ранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» // РГ. 2008. 1 марта.

1. Леса, расположенные на особо охраняемых природных тер­риториях, — леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных пар­ков, памятников природы, государственных природных заказников и иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях.

В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участ­ках, если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допуска­ется проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан. В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказни­ков, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.

В лесах, расположенных на особо охраняемых природных тер­риториях, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

В лесах, расположенных на биосферных полигонах государ­ственных природных биосферных заповедников в соответствии с их назначением, определенном в положении о биосферном поли­гоне, могут использоваться токсичные химические препараты для охраны и защиты лесов в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы.

Лица, которым земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, предоставлены в посто­янное (бессрочное) пользование, осуществляют использование ле­сов, расположенных на таких земельных участках, в соответствии с проектом освоения лесов и Положением о соответствующей особо охраняемой природной территории. Лица, которым земельные участки, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, предоставлены в аренду, осуществляют использование лесов, расположенных на таких земельных участках, также на ус­ловиях договора аренды соответствующего земельного участка¹.

2. Леса, расположенные в водоохранных зонах. В этих лесах запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности исполь­зования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, устанавливаются уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти.

3. Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:

• леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитар­ной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

• защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодо­рожных путей общего пользования, федеральных автомобиль- ныхдорогобщего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ;

• зеленые зоны, лесопарки;

• городские леса;

• леса, расположенные в первой, второй и третьей зонахокругов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздорови­тельных местностей и курортов.

В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаж­дений. Сплошные рубки допускаются, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои полезные функции, налесные насаждения, обеспечивающие со­хранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений.

В зеленых зонах, лесопарках дополнительно устанавливается запрет на использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение

См.: Приказ МПР России от 16 июля 2007 г. № 181 «Обутверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях» // БНА. 2007. № 38 (с послед, измен.).

охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов ка­питального строительства, за исключением лесных троп, гидро­технических сооружений.

4. Ценные леса:

• государственные защитные лесные полосы;

• противоэрозионные леса;

• леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесо­степных, лесотундровых зонах, степях, горах;

• леса, имеющие научное или историческое значение;

• орехопромысловые зоны;

• лесные плодовые насаждения;

• ленточные боры.

В ценных лесах запрещается проведение сплошных рубок лес­ных насаждений за исключением случая, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие со­хранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций.

К эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного полу­чения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

В эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех видов лесопользования, установленных в гл. 2 JIK РФ (заго­товка древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов, ведение охотничьего хозяйства и сельского хозяйства, осуществление рек­реационной и научной деятельности и др.).

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадца­ти лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В ре­зервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

Лесоавиационные работы являются составной частью ком­плекса мероприятий по охране лесов от пожаров, защите их от вредных организмов и иных негативных воздействий природного и антропогенного характера, а также по обеспечению санитарной безопасности в лесах. Зоны осуществления лесоавиационных ра­бот (территории, в границах которых осуществляются охрана и защита лесов авиационными методами) определяются Федераль­ным агентством лесного хозяйства по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ.

Авиационные работы по охране лесов от пожаров осуществля­ются на территориях, где обнаружение и тушение лесных и дру­гих ландшафтных (полевых, луговых, тундровых) пожаров в лесах наземными силами и средствами затруднено либо невозможно. Авиационные работы по защите лесов проводятся с целью ведения лесопатологического мониторинга, выявления очагов вредных организмов и иных негативных воздействий природного и антро­погенного характера, проверки сообщений о появлении указанных очагов на труднодоступных территориях, уточнения границ этих территорий, а также локализации и ликвидации таких очагов для обеспечения санитарной безопасности в лесах.

В состав лесоавиационных работ входят: проведение авиаци­онного патрулирования лесов; проведение профилактических противопожарных мероприятий, в том числе противопожарной пропаганды; выполнение авиационных работ по тушению лесных пожаров с использованием парашютно-пожарных и десантно-по- жарных команд и групп, воздушных судов (самолетов-танкеров, вертолетов с водосливными устройствами и т.д.) и других тех­нических средств, а также взрывчатых материалов; выполнение поисково-спасательных работ и др.

Особенностью правового режима резервных земель является то, что их использование допускается после их отнесения к экс­плуатационным лесам или защитным лесам.

Отнесение лесов к ценным лесам, к эксплуатационным лесам, резервным лесам, выделение особо защитных участков леса, а также установление их границ относятся к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений.

В зависимости от природно-климатических условий опреде­ляются лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (.не- сорастительноерайонирование). На основе лесорастительного райо­нирования осуществляется установление лесных районов с отно­сительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесорастительные зоны и лесные районы в соответствии с научно обоснованной методологией определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 28 марта 2007 г. № 68 был утвержден перечень лесорастительных зон (зона полупустынь и пустынь, лесостепная, таежная зоны и т.д.) и лес­ных районов РФ¹.

Возрасты рубок лесных насаждений (возрасты лесных насаж­дений, устанавливаемые для заготовки древесины определенной товарной структуры), правила заготовки древесины и иных лес­ных ресурсов, правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами устанавливаются для каждого лесного района Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Право собственности. Лесное законодательство определяет фор­мы собственности на лесные участки и лесные насаждения (древе­сину).

Лесные участки и нелесные земли в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собствен­ности налесные участки в составе земель иных категорий опреде­ляются в соответствии с земельным законодательством. Данные земельные участки могут быть в государственной и муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 20 Лесного кодекса граждане и юридичес­кие лица, которые используют леса в установленном порядке для целей, указанных в ст. 25 Л К РФ, приобретают право собственно­сти на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством. Право собственности принадле­жит Российской Федерации на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, для выполнения работ по геологическому изучению недр, для раз­работки месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объек­тов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов; строительства, реконструкции, эксплуатации линий элект­ропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработки древесины и иных лесных ресурсов.