.Глава 2 земельное право россии в системе права

§ 1. Предмет, метод земельного права. Понятие земельного права

Прежде чем приступить к определению круга общественных отношений, входящих в предмет земельного права, хотелось бы привести справедливые слова С.Н. Братуся: «Между отраслями права нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отношений. Объективное развитие этих отношений, т.е. развитие самого предмета правового регулирова­ния, может привести к возникновению нового вида отношений (количественные изменения дают новое качество) и, тем самым, к появлению новой отрасли права»'. Действительно, земельные отношения не изолированы от иных смежных отношений. Все отношения, регулируемые российским законодательством, ока­зывают взаимное воздействие друг на друга.

Существование советского земельного права как самостоятель­ной отрасли права традиционно в юридической литературе объ­яснялось наличием двух предпосылок: социально-экономической и нормативно-правовой. Революционные изменения социального строя после 1917 г. неизбежно повлекли и коренные преобразова­ния в экономической сфере. В частности, установление монополии государства на земельные (как, впрочем, и иные) природные ре­сурсы предопределило особый характер социалистических земель­ных отношений, поскольку «история земельных отношений есть, по существу, история земельной собственности, а специфичность земельных отношений — специфичность земельной собственно­сти»¹. Земельными отношениями признавались все волевые об­щественные отношения по поводу использования земли, которая являлась исключительной собственностью Советского государства. Изменения социально-экономического строя имели юридическое оформление, которое выражалось в принятии нормативной базы, обеспечивавшей проведение политики Советского государства во всех сферах. Декреты «О земле» и «О социализации земли» и иные законодательные акты закрепили монополию государства на землю и способствовали обособлению особой группы отно­шений — земельных правоотношений. Таким образом, в право­вой системе Советского государства выделилась самостоятельная отрасль земельного права, под которой понималась совокупность норм, регулирующих земельные отношения.

Реформирование строя РФ в современный период (с начала 1990-х гг.) неизбежно повлекло за собой формирование новой пра­вовой базы и пересмотр сложившихся теоретических положений. Поскольку выделение земельного права, определение предмета его правового регулирования основывались на национализации земли, то соответственно с признанием многообразия форм собственнос­ти на землю, с включением земельных участков в гражданский оборот вновь возник вопрос о предмете и месте земельного права в системе российского права.

Предмет правового регулирования является важнейшим факто­ром, предопределяющим обособление той или иной отрасли права, «а происходит это потому, что в предмете заложена объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламента­ции данных отношений»².

Первый учебник, в котором содержалось определение предмета земельного права, был издан в 1958 г.³ Уже в тот период в литера­туре отсутствовало единое мнение о понятии предмета земельного права. В частности, существовала точка зрения об определении земельного права в узком и широком смысле. Например, В. К. Гри­горьев считал, что предметом земельного права в узком смысле являются земельные отношения, которые в результате урегулиро­вания нормами советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Причем, по мнению В.К.Григорье­ва, было бы более правильно конструировать предмет земельного права не только путем включения в него собственно земельных отношений, но и отношений, связанных с правом собственности и использованием иных объектов государственной собственно­сти — недр, вод, лесов⁴. Сторонники этой позиции ссылались на то, что недра, леса, воды не могут существовать без земли и все эти объекты являются исключительной собственностью государства. Определение земельного права в широком смысле неоправданно расширяло сферу его действия и находило поддержку не у всех современников⁵.

Единственное монографическое исследование по вопросу о предмете земельного права было выпущено А.Е. Ереновым, Н.Б.Мухитдиновым и Л.В. Ильяшенко лишь в 1981 г.⁶ До этой работы предмет земельного права определялся только в учебной литературе и при рассмотрении каких-либо иных смежных про­блем. Такое положение в науке земельного права сохранилось и в современное время.

Из теории права известно, что предмет права составляют такие общественные отношения, которые обладают внутренним един­ством, требуют самостоятельного правового регулирования и могут быть объектом юридического воздействия. Таким образом, «пред­мет любой отрасли права всегда предполагает две составные части, два основных компонента, формирующих ядро этого предмета. Ими являются, с одной стороны, конкретный вид общественных отношений, обладающих внутренним единством и определенной самостоятельностью ... с другой стороны — система единообраз­ных, однопорядковых правовых норм, которые вызваны к жизни требованиями указанных общественных отношений»⁷.

Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву позволяет выделить различные точки зрения на предмет земельного права. Одна группа авторов (Б.В. Ерофеев, И.О. Краснова, Е.Н. Колотинская, С.В. Коростелев¹) определяет предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие своим объектом землю, которые нужно, возможно и допустимо регулировать правовыми нормами.

Отдельные авторы (Р.К. Гусев, Ю.Г. Жариков)² дают понятие предмета земельного права путем перечисления тех видов обще­ственных отношений, которые урегулированы нормами земель­ного права. Так, по мнению Ю.Г. Жарикова, предмет земельного права составляют отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм собственности, реализации прав и исполнении обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель.

С введением в действие ЗК РФ некоторые авторы, основываясь на легально закрепленном понятии земельных отношений (ч. 1 ст. 3 ЗК РФ), определяют предмет земельного права как отношения по использованию и охране земель³. Как верно заметил О.И. Крас- сов, содержание земельных отношений не исчерпывается лишь сферой использования и охраны земель⁴. Учитывая, что земельные отношения не ограничиваются сферой использования и охраны земель, охватывают более широкий круг отношений (отношения по ведению мониторинга земель, кадастра объектов недвижимо­сти и др.), то и приведенное понятие предмета земельного права (земельных отношений) не является полным.

Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как совокупность имущественных и неимуществен­ных общественных отношений, возникающих в области управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права.

На имущественный характер земельных отношений обращали внимание некоторые юристы и советского периода (С.Н. Братусь,

Ю.Г. Жариков, Н.Т. Осипов, В.Ф. Яковлев и др.), хотя в целом в науке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как к имущественным. На имущественный характер земельных отношений в то время указывало действие в ограничен­ных рамках закона стоимости, что выражалось в существовании дифференциальной ренты за пользование землей. Дифференци­альная рента за пользование сельскохозяйственными землями ре- апизовывалась в применении зональных закупочных цен.

Имущественные отношения наиболее полно и детально изуча­ются и исследуются представителями науки гражданского права, хотя и среди них нет единого понимания имущественных отно­шений. В наиболее общем виде их можно определить как обще­ственные отношения, складывающиеся по поводу имущества. Как известно, термин «имущество» употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей, как совокуп­ность вещей и имущественных прав или как совокупность вещей, прав и обязанностей субъекта. Исходя из этого, имущественный характер имеют те отношения, в которых земля, земельный участок выступает прежде всего как материальное благо, недвижимость. В частности, имущественные — это отношения собственности (как в статике, так и в динамике) либо производные от них.

О.И. Крассов определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяют­ся и прекращаются по поводу земли и регулируются земельным законодательством⁵.

Роль и значение земельных отношений предопределяют заин­тересованность государства в их самостоятельном правовом регу­лировании. Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли. Земля является тем «цемен­тирующим признаком»⁶, который объединяет отношения иму­щественного и неимущественного характера в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет эти отношения в особую группу.

При использовании термина «земля» необходимо помнить, что он может обозначать как планету Солнечной системы, так и по­верхностный слой земной коры. Именно в последнем значении он применяется в земельном праве. По данным земельного учета земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн га (без внутренних вод и территориального моря).

Земля является важнейшим природным ресурсом, условием и базисом существования и функционирования всего общества. Поэтому не случайно в ст. 9 ЗК РФ закреплено, что земля ис­пользуется и охраняется в Российской Федерации как основа жиз­ни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Соответственно при использовании земли должны учитываться общественные интересы.

Земля — особый объект природы, имеющий такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком. Довольно обстоятельная характеристика земли в литературе последнего времени была дана Б. В. Ерофеевым, И.А. Иконицкой, О.И. Крассовым, Е.Н. Колотинской, В.В. Петро­вым, Г.В. Чубуковым. Земля является многоаспектным явлением и в конкретных отношениях может выступать в различных качествах: как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как пространс­твенный предел распространения политической власти государства (территория государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как пространственно-территори­альный базис для размещения иных объектов. Соответственно, в зависимости от аспекта земли, приоритетным является то или иное ее свойство, качество или совокупность свойств и качеств. Так, если земля используется как средство производства, то на первый план выступает такое ее качество, как плодородие (способность обеспечивать растения необходимыми веществами). В наиболее общем виде важнейшие свойства земли в зависимости от того, в каком качестве она выступает, можно представить в виде следу­ющей схемы (рис. 2.1).

Независимо от того, выступает ли земля как средство произ­водства или как базис для размещения объектов недвижимости, она ничем незаменима', только на земле выращивают продукты питания, и это место существования человека.

Земля имеет пространственную ограниченность. В силу своего природного происхождения земля ограничена поверхностью пла­неты, которую нельзя увеличить или уменьшить. Ограниченность земельных ресурсов требует от человеческого сообщества и каждо­го человека, в частности, бережного к ним отношения. Ограничен-

Рис. 2.1. Важнейшие свойства земли

ность земельного участка, когда он выступает пространственным базисом размещения иных объектов, проявляется в определении и установлении границ этого участка на местности и в кадастровой, картографической и другой документации.

Главным средством производства делает землю ее плодородие. Плодородие земли определяет ее ценность и позволяет удовлет­ворять жизненно важные потребности человечества в сельско­хозяйственных культурах. Плодородие почвы составляет особую производительную силу земли, существенно влияющую на произ­водительность труда в земледелии и величину стоимости произ­веденного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения является достоянием народов РФ, главной характерис­тикой ценности сельскохозяйственных угодий, которую необходи­мо сохранить и улучшить. Наиболее плодородные почвы находятся на юго-западе Российской Федерации. Их сохранение, а также повышение качества иных земель требуют принятия мер, которые не позволили бы деградировать землям и были бы направлены на улучшение их полезных свойств. При правильном, рациональном использовании земли ее производительные способности только возрастают.

Природное происхождение земли также определяют непод­вижность и определенное местоположение земельных участков. Эти свойства позволяют распространить на земельные участки правовой режим недвижимого имущества. Конкретный земель­ный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место.

Таким образом, земля, представляя собой важнейший природ­ный ресурс, уникальный дар природы, одновременно выполняет экологическую, социальную, экономическую и политическую функции, а комплексный подход к такому многогранному объекту призвано обеспечить земельное законодательство.

Метод, являясь относительно самостоятельным, все же на­ходится во взаимосвязи с предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой. В то же время при выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис общества), но в определенной степени и субъективные факторы (в частности, воля законодателя). Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права опреде­ляется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости от задач, стоящих перед государством, не является неизменным, раз и навсегда данным.

Метод — это совокупность юридических способов воздействия на участников общественных отношений. Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны, природного объекта, а с другой — объекта собственности) предопределило особое соче­тание способов, присущих как частному, так и публичному праву. Поэтому земельным правоотношениям свойственна такая взаи­мосвязь между их участниками, которая характеризуется равным («партнерские» отношения) или зависимым (отношения власти и подчинения) положением сторон.

Основными способами воздействия являются: дозволение, обязывание, запрещение. Их сочетание и образует два сущест­вующих метода правового регулирования: императивный и дис- позитивный. В земельном праве находят применение оба эти метода.

Преобразования в социально-экономическом строе РФ, изме­нение характера земельных отношений привели к смене соотно­шения методов правового регулирования. До земельной реформы главным основанием возникновения земельных отношений был административный властный акт, и непременным участником этих отношений являлось государство, поэтому при регулировании от­ношений по поводу земли применялся в основном императивный метод («метод власти и подчинения»), С признанием земельных участков недвижимым имуществом императивный метод в зна­чительной степени уступил место диспозитивному методу, хотя и не утратил своего значения. «В современном земельном нраве сложно переплетаются императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо...»¹.

Императивный метод характеризуется тем, что участники регу­лируемых им отношений неравны², в этих отношениях один вправе воздействовать на другого путем установления обязательных для исполнения предписаний и запретов. Императивным методом регулируются отношения, возникающие при осуществлении го­сударственного управления земельным фондом, привлечении ви­новных лиц к ответственности.

Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения, возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в области использования земель регулируются, как пра­вило, диспозитивным методом.

Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в нем сочетаются императивный и диспози­тивный методы, которые нельзя «разорвать», не нарушая единство земельно-правового метода. Такой синтез образует качественно новые элементы, свойственные исключительно методу земель­ного права. Сочетание в земельном праве императивного и дис- позитивного методов объясняется необходимостью обеспечения разумного соотношения частных и общественных интересов при регулировании земельных отношений.

Итак, единство, внутренняя органическая связь специфичес­ких земельных общественных отношений требуют особой формы правового регулирования и определяют существование самостоя­тельной отрасли права — земельного права. Земельное право опо­средует качественно особую группу общественных отношений и ' призвано установить единый порядок правового воздействия на земельные отношения.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 32-33.

В земельно-правовой литературе довольно часто при рассмотрении метода правового регулирования пишут о равноправии—неравноправии субъектов, что может породить неверное представление о том, что участники отношений обладают (или нет) равными правами, поэтому точнее было бы говорить о равенстве—неравенстве.

Таким образом, земельное право — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по управлению, использова­нию и охране земель с целью обеспечения рационального использования земельных ресурсов, охраны жизни и здоровья человека и сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридичес­ких лиц. Земельное право как систему норм, регулирующих соответ­ствующую группу общественных отношений, следует отличать от земельного законодательства — совокупности нормативных актов, регулирующих отношения по управлению, использованию и охране земель.

Земельное право можно рассматривать не только как отрасль российской правовой системы, но и как науку и соответствующую учебную дисциплину.

В круг изучения науки земельного права входят процессы, свя­занные с правовым регулированием земельных отношений. За­дачами науки земельного права являются: исторический анализ земельного законодательства; исследование современных нор­мативных актов о земле и практики их применения с целью об­наружения пробелов, противоречий в правовом регулировании земельных отношений; выявление тенденций развития земельного законодательства. Как наука земельное право призвано определить эффективность правового регулирования земельных отношений¹ и предложить рекомендации по приведению земельного законо­дательства в соответствие с жизненными реалиями, разработать научные основы кодификации и систематизации земельного за­конодательства. Соответственно наука земельного права изучает земельные нормативные акты, их связь с нормативными актами других отраслей законодательства и правовыми системами иных государств, вырабатывает фундаментальные понятия (предмет, система земельного права, понятие, объект земельного правового отношения и др.).

В 1960—80-е гг. появляются по отдельным проблемам земель­ного права значительные исследования В.П. Балезина, И.А. Ико- ницкой, А.А. Забелышенского, Н.И. Краснова, Н.Т. Осипова, П.Д. Сахарова и др. Хотя нельзя не отметить и фундаментальное монографическое исследование Г.А. Аксененка «Земельные пра­вовые отношения в СССР», выпущенное в 1958 г. Ученые разра­батывали (и разрабатывают) обширный круг земельно-правовых проблем теоретического и практического значения.

О категории эффективности в земельном праве см.: Иконицкая И.А. Проблемы эф­фективности в земельном праве. М., 1979.

Как учебная дисциплина земельное право представляет собой систему знаний об основных нормах земельного законодатель­ства, а также об основных, общепринятых положениях науки земельного права. В рамках учебной дисциплины не только изу­чается российское земельное законодательство, но и проводится сравнительно-правовой анализ законодательства о земле других стран. Вкачестве учебной дисциплины земельное право возникло почти одновременно с отраслью земельного права. В 1920-х гг. вышли учебники по земельному праву А.Г. Гойхбарха (1921), И.И. Евтихиева (1923), Д.С. Роземблюма (1925, 1928, 1929), в ко­торых главный акцент делался на изучении трудового землеполь­зования, правоотношений по использованию земель сельскохо­зяйственного назначения. Проведение сплошной коллективизации определило преподавание с 1929 г. земельного и колхозного права в рамках одной дисциплины под названием «Земельно-колхозное право». Прежнее название земельному праву было возвращено через Шлет, и преподавание земельного и колхозного права было разделе­но. С 1960-х гг. предмет учебной дисциплины земельного права был значительно расширен за счет включения в него положений всех отраслей законодательства о природных ресурсах (лесного, водного, горного), а также о правовой охране природы. С 1992 г. земельное право преподается как самостоятельная учебная дисциплина. Одна­ко настоящий учебник, учитывая тесную связь и взаимозависимость всех природных ресурсов, включает и темы о правовом регулирова- нии отношений по поводу использования, охраны, управления не только земли, но и иных природных ресурсов: недр, лесов, вод и животного мира. Использование этих ресурсов без одновременной эксплуатации земельных участков невозможно.