Право собственности на землю

Экономическое отношение собственности — отношение между людьми по поводу конкретных материальных благ. Материальное благо (имущество) присваивается конкретным лицом, которое относится к нему как к своему, а все остальные лица не должны препятствовать ему использовать это имущество в своих интере­сах.

Право собственности как субъективное право — установленная законом мера возможного поведения собственника, обеспеченная правом требования к другим лицам. Право собственности является наиболее полным имущественным правом, содержание которого составляют три правомочия (владения, пользования и распоря­жения). Наиболее важная черта права собственности — право соб­ственника распоряжаться имуществом, удовлетворяя свои эконо­мические интересы.

Право собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ лицам, охраняющих отношения собственности, определяю­щих способы и пределы осуществления права собственности как субъективного права, основания его возникновения, изменения и прекращения.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муни­ципальной и иных формах собственности. Формы собственности различаются по субъектам, которым принадлежит земельный учас­ток. Все субъекты права собственности обладают одинаковыми правомочиями и способами защиты права

.§ 1. Государственная собственность на землю

Достаточно длительное время в нашей стране земля, недра, воды, леса и иные природные ресурсы рассматривались как объ­екты исключительной государственной собственности. Такое по­ложение обусловливало и неотчуждаемость природных ресурсов: их безусловное изъятие из гражданского оборота.

Коренные преобразования в политической, социальной, эко­номической сферах трансформировали и правоотношения соб­ственности на землю. С 1990 г. наметился отход законодателя от монополии государства на землю.

Действующее законодательство устанавливает, что государ­ственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (ч. 2 ст. 214 ГК РФ, ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Таким обра­зом, установлена своего рода презумпция принадлежности земель­ных участков государству, если они не закреплены за указанными субъектами.

Государственная собственность делится на два вида: соб­ственность РФ в целом (федеральная) и собственность субъектов РФ (региональная). Традиционно в земельно-правовой литерату­ре обращалось внимание на такую особенность субъекта государ,- ственной собственности: государственные образования являкгщц, не только субъектом права собственности на землю, но и цоситедя^ ми права территориальногдГверхшГенств1>как элемента 11ринцдлс- жащего им суверенитета. В отличие от права собственности право территориального верховенства, как пространственный предел политической государственной власти РФ или ее субъектов, рас­пространяется на территории РФ или субъектов РФ, независимо от того, в чьей собственности находится конкретный земельный участок на этой территории. Например, Российская Федерация реализует право территориального верховенства при установлении основ федеральной политики в области регулирования земель­ных отношений; установления ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арен­даторов земельных участков, а также ог раничения оборотоспособ- ности земельных участков; изъятие для нужд Российской Феде­рации земельных участков и т.п. В то же время как собственник федеральных земель РФ наделена такими же правомочиями, как и другие собственники.

Управление и распоряжение земельными участками, находящи­мися в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской Федерацией и субъектами РФ. От имени этих субъектов правомочия собствен­ника осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией. Например, в^эттюшении федеральных земельных участков полномочия собственника реализует Правительство РФ? ) Федеральное агентство по управлению государственным имуще­ством. Правительство РФ может делегировать свои полномочия федеральным органам исполнительной власти и государственным органам исполнительной власти субъектов РФ. Однако до разгра­ничения государственной собственности на землю, находящейся в государственной и муниципальной собственности, распоряже­ние указанными землями осуществляется органами местного само­управления муниципальных районов, городских округов. В посе­лениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, законами соответствующих субъектов РФ может быть установлено, что распоряжение земельными участками, госу­дарственная собственность на которые не разграничена, осущест­вляется исполнительными органами государственной власти субъ­ектов РФ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ — горо­дах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осущест­вляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригород­ских муниципальных образований городов федерального значения. Иные правила могут быть предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Например, предоставление земельных участков, государственная собствен­ность на которые не разграничена, для размещения автомобиль- пых дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.

ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации» было установлено исключение из общего правила об определении компетентного органа по распоряжению юмельными участками в зависимости от их формы собственности. 1'оссийская Федерация передает органам государственной власти

субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению фе­деральными земельными участками, применительно к которым приняты решения о включении в границы населенных пунктов для жилищного строительства, строительства объектов социаль­ной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жи­лищного строительства. При этом такие решения должны быть приняты в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. в отношении не предоставленных в пользование или во владение гражданам или юридическим лицам либо предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным госу­дарственным учреждениям земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Орган государственной власти субъекта РФ осуществляет переданные полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками в соответс­твии с требованиями, установленными в ст. 3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

В соответствии с положениями Земельного кодекса в феде­ральной собственности и собственности субъектов РФ находятся соответственно земельные участки:

• признанные федеральной собственностью или собственнос­тью субъектов РФ федеральными законами;

• приобретенные Российской Федерацией и субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законода­тельством;

право собственности РФ и субъектов РФ на которые воз­никло при разграничении государственной собственности на землю.Сегодня действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют принадлежность земель РФ к субъектам РФ (или ус­танавливают принципы разграничения государственной собствен­ности). Так, Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»¹ установлено, что объектом фе­деральной собственности являются земельные участки, на кото­рых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Гене­ральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ. В соответствии с ФЗ от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодо­рожного транспорта»² земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (ч. 3 ст. 4).

Поскольку до недавнего времени в большинстве субъектов РФ разграничение земель между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не производилось, то многие земли должны относиться к категории неразграниченных государ­ственных земельных участков. Исключение составляют земельные участки, которые закреплены на праве собственности за граждана­ми и юридическими лицами, Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

До 1 июля 2006 г. правовую основу разграничения государ­ственной собственности на землю составляли нормы ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101 -ФЗ «О разграничении государственной собственно­сти на землю»³, вступившие в силу с 21 января 2002 г. При этом названный Федеральный закон применялся в городах федерально­го значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами.

Законом был установлен общий порядок разграничения феде­ральных земель, земель субъектов РФ и муниципальных земель, который включал несколько стадий. Во-первых, специально упол­номоченный федеральный орган исполнительной власти по иму­щественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливали перечни земель­ных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности⁴. В эти перечни включались земельные участки в соответствии с ос­нованиями, указанными в ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Подготовленные перечни земельных участков в течение двух месяцев согласовывались органами госу­дарственной власти субъектов РФ и органами местного самоуп­равления. Если в указанный срок орган государственной власти субъектов РФ или орган местного самоуправления не принимал решение о согласовании перечней земельных участков либо не предоставлял в соответствии с установленными требованиями от­каз в согласовании (перечень оспариваемых земельных участков), направленные для рассмотрения перечни земельных участков счи­тались согласованными.

Во-вторых, подготовленные и согласованные перечни земель­ных участков, на которые соответственно возникало право соб­ственности у Российской Федерации, субъектов РФ и муници­пальных образований, утверждались Правительством РФ.

В-третьих, сведения о земельных участках, включенных в пере­чни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возника­ло право собственности, вносились в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ.

В-четвертых, право собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований регистрировалось в соответствии с федеральным законодательством. В качестве ос­нований государственной регистрации права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований федеральный закон называл акты Правительства РФ (это акты ненормативного ха­рактера в форме распоряжений) и вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением госу­дарственной собственности на землю. Моментом возникновения права собственности являлась именно государственная регистра­ция права собственности на соответствующий земельный участок в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В основном разграничение государственной собственности на землю затронуло выделение федеральных земель. Изложенная про­цедура являлась весьма сложной и занимала значительное время. Например, подготовка одного перечня земельных участков при отсутствии спора и при наличии всех необходимых документов в среднем занимала 7—9 месяцев. По состоянию на начало 2006 г. между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями было разграничено 0,3% сельскохозяйственных земель, 2% земель населенных пунктов, 46% земель промышлен­ности, 0,1% земель водного фонда¹. Это привело к тому, что с 1 июля 2006 г. ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» признан утратившим силу¹. В то же время законодатель специально подчеркнул, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверж­дении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистра­ции права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

В современных условиях разграничение государственной соб­ственности на землю производится на основании положений Зе­мельного кодекса РФ, ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и иных федеральных законов. Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверж­дении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных обра­зований возникает право собственности при разграничении госу­дарственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образо­ваний на такие земельные участки и после указанной даты.

В соответствии со ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государ­ственной собственности на землю:

1. к федеральной собственности относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, соору­жениями, находящимися в собственности РФ;

• земельные участки, предоставленные органам государ­ственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным пред­приятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли;

  2. к собственности субъектов РФ относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооруже­ниями, находящимися в собственности субъектов РФ;

• земельные участки, предоставленные органам государствен­ной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммер­ческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

3. к собственности поселений, городских округов, муниципаль­ных районов относятся:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, соору­жениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

• земельные участки, предоставленные органам местного само­управления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, создан­ным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми всоответствии с ними зако!тми субъектов РФ земелы 1ые участ­ки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

3. к собственности субъектов РФ — городов федерального зна­чения Москвы и Санкт-Петербурга относятся следующие земель­ные участки, расположенные в границах этих субъектов РФ:

• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооруже­ниями, находящимися в собственности городов федерального значения и соответствующих внутригородских муниципаль­ных образований городов федерального значения;

• земельные участки, предоставленные органам государствен­ной власти городов федерального значения и внутригород­ским муниципальным образованиям городов федерального значения;

• земельные участки, предоставленные казенным предприяти­ям, унитарным предприятиям или некоммерческим организа­циям, созданным органами государственной власти городов федерального значения или органами местного самоуправле­ния внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

иные предусмотренные федеральными законами и приняты­ми в соответствии с ними законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга земель­ные участки и земли

.В тех случаях, когда земельные участки были признаны феде­ральной собственностью или собственностью субъектов РФ в силу прямого указания федеральных законов (ст. 17 ЗК РФ), разграни­чение государственной собственности не проводится.

Государственная регистрация права собственности РФ, субъ­ектов РФ или муниципальных образований на земельные участ­ки при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственно­сти РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земель­ные участки при разграничении государственной собственности на землю, был утвержден постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404'.

Несмотря на то что в Российской Федерации признаются и равным образом защищаются все формы собственности на зем­лю, нельзя не заметить некоторых особенностей, свойственных государственной или муниципальной собственности («публич­ной» собственности). Так, в отличие от частного собственника, у государства, муниципального образования нет обязанности использовать землю. Более того, в государственной и муници­пальной собственности находятся земли запаса, которые могут быть использованы только после перевода их в другую категорию. Монополизировав некоторые виды деятельности, соответственно только государство может использовать земельные участки оп­ределенного назначения, например, предназначенные для объ­ектов по хранению и утилизации оружия массового поражения. Существуют и специфичные основания возникновения, прекра­щения права собственности государственных и муниципальных образований (национализация, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конфискация, реквизия, приватизация).