Глава 11 ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель

§ 1. Понятие и основание ответственности за правонарушения в области использования и охраны земель

Целям обеспечения рационального использования земель, сохранения и улучшения ее плодородного слоя служит юриди­ческая ответственность. Юридическая ответственность в любой отрасли права — явление многогранное и сложное. Как правовой институт ответственность за правонарушения в области исполь­зования и охраны земель (далее — также земельные правонаруше­ния) включает совокупность юридических норм, устанавливающих неблагоприятные последствия за совершение правонарушения в области использования и охраны земель и порядок их возложения на правонарушителя. Юридическая ответственность выражается в обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпеть санкцию (меру ответственности), т.е. неблагоприятные послед­ствия, установленные законом и (или) договором.

Для применения административной и уголовной ответствен­ности требуется акт компетентного государственного органа, и в этом смысле юридическая ответственность — это реакция госу­дарства на совершенное правонарушение, и применяемая санк­ция будет иметь государственно-властный характер. Возложение же мер гражданско-правовой ответственности не всегда связано с приведением в действие механизма государственного принуж­дения, например, правонарушитель добровольно на основании соответствующего соглашения возмещает все убытки, вызванные правонарушением.

Основными функциями юридической ответственности явля­ются: штрафная или репрессивно-карательная (направлена непо­средственно на правонарушителя); предупредительно-воспита­тельная или превентивная (призвана обеспечить формирование у всех субъектов мотивов для соблюдения норм законодательства и прав, законных интересов других лиц) и правовосстановительная или компенсационная (свойственна имущественной ответствен­ности и связана с компенсацией потерпевшему потерь, вызванных совершенным правонарушением).

Нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 г. содержали специ­альную норму (ст. 125), устанавливавшую составы правонарушений и размер административных штрафов за нарушение земельного законодательства. Вполне обоснованно и логично ЗК РФ отка­зался от такого подхода, определив лишь, что «лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном зако­нодательством» (ч. 1 ст. 74). Именно такое положение позволит избежать ненужного дублирования составов, возможного возник­новения противоречий между нормами земельного права и иных отраслей (например, административного права).

В то же время ЗК РФ включил в свое содержание абсолютно новую норму, определяющую основание дисциплинарной ответ­ственности за земельные правонарушения. Порядок же привле­чения к дисциплинарной ответственности устанавливается спе­циальным законодательством (трудовым, законодательством о государственной и муниципальной службе и др.).

Особенностью ответственности в области использования и охраны земель является то, что привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или адми­нистративной ответственности не освобождает от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный им вред.

Основанием привлечения субъекта к ответственности является правонарушение в области использования и охраны земель. Лю­бое правонарушение характеризуется общественной вредностью (всегда связано с посягательством на охраняемые государством ценности) и противоправностью (противоречие нормам правовых актов). Эти свойства, признаки деяния позволяют отграничить правонарушение от правомерного действия (бездействия).

Земельное правонарушение можно определить как виновное противоправное деяние, нарушающее права, законные интересы и (или) правовые нормы, регулирующие отношения в области использования, управления и охраны земель.

Для квалификации противоправного деяния в качестве пра­вонарушения требуется наличие совокупности необходимых и достаточных с точки зрения закона условий (элементов) — состава правонарушения. В состав земельного правонарушения включа­ются четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Общим объектом земельного правонарушения являются отно­шения в области использования, управления и охраны земель. В качестве специального объекта могут быть выделены: отноше­ния собственности, землевладения, землепользования (например, при самовольном занятии земельного участка); установленный порядок использования и охраны земель (например, при исполь­зовании земельного участка не по назначению).

Объективную сторону образует противоправное деяние, которое выражается в противоправных действиях (например, захламление земель) или в противоправном бездействии (например, неосущест­вление мероприятий по охране земель). К элементам объективной стороны земельного правонарушения относятся также причинная связь между деянием и наступившими последствиями и причи­ненный вред.

Наиболее часто земельные правонарушения характеризуют такие факультативные элементы, как: место совершения правонарушения (например, самовольное занятие земельного участка водоохранной зоны водного объекта — ст. 7.8 КоАП РФ); способ совершения нарушения (например, порча земель — ст. 254 УК РФ).

В соответствии с законодательепюм для привлечения лиц к от­ветственности в одних случаях достаточно самого факта соверше­ния ими противоправного деяния (здесь имеет место формальный состав правонарушения), в других случаях — требуется и наступ­ление отрицательных последствий в результате противоправного деяния или реальная угроза их наступления (материальный со­став).

Субъектом земельных правонарушений могут быть любые фи­зические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица. Нередко ответственность за со­вершение земельных правонарушений несут специальные субъек­ты — должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Лицо должно обладать установленными законодательством признаками субъекта земельного правонаруше­ния (достижение определенного возраста, вменяемость и др.).

Субъектами земельных правонарушений являются как «непо­средственные» лица, которым земельные участки предоставлены на законном основании (например, при использовании землевла­дельцем земельного участка способами, приводящими к ухудше­нию его качества), так и «сторонние» лица (например, при само­вольном занятии земельного участка).

Субъективная сторона земельных правонарушений характеризу­ется виной правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла. Большая часть земельных правонарушений совершается с умышленной формой вины (косвенный умысел).

За земельные правонарушения законодательство предусмат­ривает административную, уголовную, гражданскую, земельно- правовую и дисциплинарную ответственность.