§ 4. Управление в сфере использования и охраны недр

Хотя в ст. 35 Закона РФ «О недрах» управление, лицензирова­ние, учет и контроль выделены в качестве самостоятельных эле­ментов государственного регулирования отношений недрополь­зования, рассматривая государственное управление как одну из функций государства, следует признать, что лицензирование, учет и контроль по своей правовой природе являются мероприятиями, осуществляемыми компетентными органами при реализации ими управленческой деятельности.

Государственное управление в сфере использования и охраны недр — это деятельность уполномоченных государственных органов по ли­цензированию пользования недрами, по государственному учету, государственному контролю за рациональным использованием и охраной недр и государственному надзору за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Государственное управление в этой сфере осуществляют: Пре­зидент РФ; Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также специально уполномоченные органы. К по­следним относятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Фе­деральная служба по экологическому, технологическому и атом­ному надзору, Министерство энергетики РФ.

См.: Приказ МПР России от 8 октября 2007 г. № 261 «Обутверждении администра­тивного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, атакже в ^цс'"_|?'^х'^свя ''""^lblx с их добычей, и лицензий на пользование недрами» // БНА. 2007. № .

Для наиболее эффективного управления в сфере использования и охраны недр ведутся государственный учет и государственная регистрация в реестре работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископа­емых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами¹. Информация о предоставленных участках недр поступает как от самих пользователей недр, так и от орга­нов, осуществляющих государственное геологическое изучение недр. Задачами государственного геологического изучения недр яв­ляются: геологическое картирование территории РФ и ее конти­нентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоя­нии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Геологическая информация о недрах (информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологи­ческих отчетах, картах и иных материалах) может находиться в государственной собственности или собственности пользователя недр. В собственности пользователя недр находится полученная им за счет собственных средств геологическая и иная информация о недрах.

Информационному обеспечению управления государственным фондом недр служит государственный мониторинг состояния недр или геологической среды, который представляет собой систему ре­гулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Наряду сданными государственного геологического изучения недр информация, получаемая при ведении государственного монито­ринга состояния недр, является составной частью государствен­ного фонда геологической информации. 21 мая 2001 г. было ут­верждено Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр РФ².

Государственный мониторинг состояния недр осуществляется на федеральном, региональном, территориальном (администрати­вно-территориальном) и объектном (локальном) уровнях.

В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат го­сударственной экспертизе.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ис­копаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной эксперти­зы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государ­ственный учет.

Организует государственную экспертизу запасов полезных ис­копаемых, геологической, экономической и экологической ин­формации о предоставляемых в пользование участках недр Феде­ральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.

Геологическая информация, прошедшая государственную экс­пертизу, является основой для составления государственного ка­дастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и ве­дения государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полез­ных ископаемых — это систематизированный свод документиро­ванных сведений, во-первых, по каждому месторождению, ха­рактеризующих количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологи­ческие и другие условия разработки месторождения; во-вторых, о геолого-экономической оценке каждого месторождения; в-третьих, по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полез­ных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки феде­ральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископа­емых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях.

Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния минерально-сырьевой базы РФ и ее субъ­ектов. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, поте­рях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс, их изменение и списание с государственного баланса осу­ществляются по данным геологоразведочных и добыточных работ, а также по результатам переоценки запасов в связи с изменением параметров подсчета запасов. Основанием для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс являются заклю­чения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, утверждаемые Федеральным агентством по недропользованию.

Запасы полезных ископаемых на государственном балансе учи­тываются по месторождениям полезных ископаемых (площадям, участкам, шахтным и карьерным полям, залежам, горизонтам, поднятиям, куполам и другим объектам учета) по рудным районам, бассейнам, субъектам РФ, федеральным округам и по Российской Федерации в целом. Учет запасов полезных ископаемых осуще­ствляется в соответствии со степенью их промышленного освоения и способа отработки.

Наряду с Государственным балансом запасов полезных ископа­емых, который ведется по важнейшим видам полезных ископае­мых, осуществляется и Территориальный баланс запасов полезных ископаемых с целью учета минерально-сырьевой базы соответ­ствующих субъектов РФ по всем видам полезных ископаемых.

Государственный и территориальный балансы запасов полез­ных ископаемых составляются и ведутся Российским федеральным фондом геологической информации (Росгеолфондом) и террито­риальными фондами геологической информации Министерства природных ресурсов и экологии РФ в субъектах РФ

.В целях обеспечения рационального использования и охраны недр уполномоченные органы осуществляют контроль и надзор за использованием участков недр. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О недрах» задачей государственного контроля за геологичес­ким изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Полномочия органов государственного геологического конт­роля, права, обязанности и порядок их работы определяются По­ложением, утверждаемым Правительством РФ.

Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр ут­верждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293'. Государственный геологический контроль осуществляю! Федеральная служба надзора в сфере природопользования (орган государственного геологического контроля), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (орган государственного горного надзора) во взаимодействии с природо­охранными и иными контрольными органами; органами государ­ственной власти субъектов РФ.

Государственный контроль за геологическим изучением, раци­ональным использованием и охраной недр уполномоченные лица проводят в виде плановых и внеплановых контрольных проверок. По своим задачам и полноте охвата вопросов по государственно­му геологическому контролю контрольные проверки делятся на комплексные и целевые. Комплексная контрольная проверка, па- пример, проводится, если такая проверка в отношении пользова­теля недр осуществляется впервые или осуществлялась более пяти лет назад. Решение о проведении целевой контрольной проверки принимается, например, при обращении граждан и организаций, выявлении фактов самовольного пользования недрами.

Контрольные проверки проводятся с выездом на объекты работ, связанных с пользованием недрами, с целью визуального изуче­ния состояния вопросов контрольной проверки, определенных техническим заданием на проведение контрольной проверки, или без выезда на данные объекты (камеральные контрольные провер ки). Камеральная контрольная проверка осуществляется в следу­ющих случаях: погодные и климатические условия не позволяют осуществить выезд на объекты работ, связанные с пользованием недрами; при проведении сезонных работ; при отсутствии транс портного сообщения с объектами проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением ра бот, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утверж­денных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.

Основной формой осуществления государственного горного надзора за охраной недр является обследование недропользователя или организации, не являющейся недропользователем, — проек­тной, маркшейдерской организации, организации по первичной переработке минерального сырья и др. Обследование включает проверку как соблюдения установленных требований по безопас­ности ведения горных работ и охраны недр непосредственно на горном отводе, включая вопросы сохранности запасов, наличия сверхнормативных потерь, состояния бортов карьеров, откосов отвалов и иных горных выработок, маркшейдерских знаков и др., так и состояния геолого-маркшейдерской службы организа­ции — пользователя недр, имеющейся разрешительной, проектной, нормативно-технической, геологической, маркшейдерской и иной документации.

По своим задачам и полноте охвата вопросов обследования подразделяются на комплексные, целевые и оперативные. Комп­лексное обследование охватывает основной круг вопросов надзо­ра за охраной недр, как правило, охватывает все горные отводы, предоставленные в пользование проверяемой организации, и осу­ществляется не реже одного раза в пять лет. Целевое обследование охватывает ограниченный круг вопросов, в который включаются только вопросы, наиболее определяющие уровень охраны недр и безопасности ведения горных работ, охраняемых зданий и соору­жений в данной организации или темы целевых проверок, пре­дусмотренные планами работы органа государственного горного надзора. Оперативное обследование обеспечивает проверку ранее выданных предписаний, технических и организационных решений (технические проекты, годовые планы развития горных работ, положения о маркшейдерской и геологической службах и т.д.), условий лицензий на пользование недрами и др.