Глава 10 охрана земель в российской федерации

Согласно ч. I ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ­ствующей территории». Это означает также то, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими со­хранение экологических систем, способности земель быть сред­ством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, ос­новой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности (ч. I ст. 12 ЗК РФ).

Являясь связующим природным объектом, земля во многом влияет и определяет состояние вод, недр, лесов. Юридические меры по охране земель характеризуются тремя понятиями: со­хранение (использование земли такими способами и приемами, при которых не наступает ухудшения качественного состояния земельных участков); восстановление (главным образом это меры по рекультивации земель) и улучшение (меры мелиоративного характера, в результате которых земля повышает социальную цен­ность) благоприятного состояния земель¹.

В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. нормы ЗК РФ не содержат общего определения понятия «охрана земель», но более подробно раскрывают содержание этого понятия.

Как показывают проводимые на территории РФ проверки, в целом ряде регионов России продолжается ухудшение состояния земельных ресурсов, значительных площадей сельскохозяйствен­ных угодий, оленьих пастбищ, земли поселений не используются, усиливаются процессы эрозии почв. Экологическое состояние зе­мель вызывает серьезную озабоченность. Так, около 5 млн га сель­скохозяйственных угодий заражены радионуклидами; земельные

См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 287.

участки, прилегающие ко всем автомагистралям, при отсутствии защитных лесонасаждений интенсивно загрязняются тяжелыми металлами. В некоторых областях Поволжья, Западного Урала, Якутии, Ненецком автономном округе и в других регионах суще­ствует опасность подтопления территорий, которому подвержены более 2000 поселений, в том числе Санкт-Петербург, Москва, Нов­город, Саратов, Ростов-на-Дону, Новосибирск и др. В то же время во многих южных регионах РФ прогрессирует процесс опустыни­вания, особенно характерный для Республики Калмыкия. В соот­ветствии с Концепцией национальной безопасности РФ¹ приори­тетными направлениями в области обеспечения экологической безопасности являются: борьба с загрязнениями природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронениями и утилизацией токсичных промышленных и бы­товых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов, в том числе земельных.

Таким образом, мероприятия по охране земель имеют превен­тивное (предупредительное) или восстановительное значение.

В целях охраны земель должны разрабатываться федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Программы могут иметь строго целевое назначение — охрану земель или включать отдельные мероприятия по охране земель в качестве составной своей части. Как правило, на основе федеральных программ принимаются региональные целевые про­граммы с учетом особенностей соответствующего субъекта РФ.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотрен­ных мероприятий по охране земель проводится с учетом эко­логической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Экологическая экспертиза имеет целями установление соот­ветствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической эк­спертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и за­конодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст. 1 ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»¹). Экологическая экспертиза быва­ет двух видов — государственная и общественная. Государственная экологическая экспертиза проводится на уровне субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ и федеральном уровне федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Общественная экологическая экс­пертиза организуется и проводится по инициативе граждан и об­щественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы федераль­ного уровня являются проекты федеральных целевых программ, предусматривающих:

• строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной де­ятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

• материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим тер­риториям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

• проектная документация объектов, строительство, рекон­струкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных тер­риторий федерального значения, а также проектная доку­ментация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполага­ется осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Обязательной государственной экологической эксперти­зе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат в том числе проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятель­ности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим террито­риям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 12).

Превентивное значение имеют мероприятия по охране земель, предусмотренные как ЗК РФ, так и законодательством об охране окружающей среды. В частности, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правитель­ством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых кон­центраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, несоблюдение которых может привести к загрязнению почв, окружающей среды, деградации естественных экологических систем. Для проверки соответствия почвы экологическим нормативам осуществляются почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Поскольку самым важным является предотвращение вредного воздействия на земельный участок, то ЗК РФ предусматривает, что внедрение новых технологий, осуществление программ ме­лиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требовани­ям. Специальные экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов предусмотрены в ФЗ «Об охране окружающей среды» (гл. 7). Основные санитарно-эпи- демиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, в частности: требования к пла­нировке и застройке поселений; водным объектам; почвам, со­держанию территорий поселений, промышленных площадок, эксплуатации производственных, общественных помещений, зда­ний, сооружений, оборудования и транспорта, содержатся в ФЗ от 30 марта 1999г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»².

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых пло­дородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономичес­кой нецелесообразности или отсутствии возможностей его исполь­зования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, кроме общих обязанностей, установленных в ст. 42 ЗК РФ, возложены специальные обязанности по сохранению и защите почв и их плодородия.

Обязанности собственников, землевладельцев, землепользова­телей, арендаторов устанавливаются и в специальных законах. Так, в соответствии с ФЗ РФ «О государственном регулировании обес­печения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» они обязаны: производить сельскохозяйственную продукцию спо­собами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятель­ности на окружающую природную среду; обеспечивать соблюдение стандартов, нормативов, норм, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар- ных и противоэрозийных мероприятий.

В целях повышения заинтересованности собственников земель­ных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хо­зяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, уста­новленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. В частности, экономическое стимулирование может выражаться в выделении средств из бюджетов для восста­новления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли.

Согласно ст. 217 НК РФ от налогообложения налогом на до­ходы физических лиц освобождаются доходы членов крестьян­ского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации в течение 5 лет, считая с года регистрации указанного хозяйства. Меры экономического характера предусмотрены и в природоохранном законодательстве. Так, в ст. 14 ФЗ РФ «Об ох­ране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду в виде загрязнения недр, почв является платным. Причем внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окру­жающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Меры экономического стимулирования участников земельных отношений содержались и в прежнем законодательстве, причем ЗК РФ определял конкретные виды экономического стимулиро­вания рационального использования и охраны земель (выделение средств бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственно­го освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ; частичную компенсацию из средств бюджета; снижение дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; поощрение граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство и др.).

Особыми способами обеспечения сохранности, увеличения и восстановления плодородия земель являются меры по рекульти­вации, мелиорации и консервации земель.

Порядок проведения рекультивации земель определен постанов­лением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекульти­вации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»¹ и Основными положениями о рекульти­вации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России и Роскомземом от 22 декабря 1995 г. № 525/67³.

Рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценно­сти нарушенных земель, а также на улучшение условий окружа­ющей среды. Рекультивация земель осуществляется для восста­новления их для сельского хозяйства, лесохозяйственных, водо­хозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Нарушенными признаются земли, утратившие свою хозяй­ственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвен­ного покрова, гидрологического режима и образования техноген­ного рельефа в результате производственной деятельности.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригод­ное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, представляющими земельные участ­ки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государ­ственной экологической экспертизы.

Приемка (передача) рекультивированных земель проводится специальной комиссией. Контроль за качеством и своевремен­ностью выполнения работ по рекультивации нарушенных земель и восстановлению их плодородия, снятием, сохранением и исполь­зованием плодородного слоя почвы осуществляется органами Рос- имущества, Минприроды России, внештатными общественными инспекторами по использованию и охраны земель и др.

Мелиорация земель — это коренное улучшение земли путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 2 ФЗ от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»¹).

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения про­дуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантиро­ванного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формиро­вания рациональной структуры земельных угодий.

Работы по мелиорации земель проводятся на основе соответ­ствующих планов. Планы проведения мелиоративных работ при­нимаются Министерством сельского хозяйства РФ.

Порядок проведения мелиорации земель определен в гл. 6 на­званного Закона.

Консервация земель производится в порядке, установленном Правительством РФ² в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий. Всоответствии с ч. 5 ст. 27 ЗК РФ загрязненные опасными отхо­дами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли относятся к категории ограниченных в обороте.

Для выявления подлежащих консервации земель, определе­ния их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель, проводятся специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования. По инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов с учетом специальных обследований, данных государственного мо­ниторинга земель решения о консервации земель принимаются в зависимости от формы собственности и категории земель: упол­номоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами мест­ного самоуправления.

На основании принятого решения о консервации земель раз­рабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загряз­ненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с приня­тым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о приня­том решении органы, осуществляющие ведение государственного кадастра объектов недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате кон­сервации, сохраняются за собственниками, землепользователями, землевладельцами (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в земли запаса. Убытки, потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, причиненные ухудшением качества земель и ограничением их ис­пользования, возмещаются теми организациями и гражданами, по чьей вине произошли деградация и загрязнение земель.

Частным случаем загрязнения земель, особо выделенным зе­мельным законодательством, является радиоактивное и химичес­кое загрязнение земель. Согласно ст. 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответству­ющей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории зе­мель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естест­венных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. При их установлении учитывают­ся природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, а также природных ландшафтов, имею­щих особое природоохранное значение.

Экологические требования к юридическим и физическим ли­цам при производстве, обращении и обезвреживании потенци­ально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, при использовании радиоактивных веществ, ядерных материалов и химических веществ содержатся в ст. 47—49 ФЗ «Об охране ок­ружающей среды». В целях реабилитации земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, в соответствии с ФЗ от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации традиционно загрязненных участков территории»¹ разрабатыва­ются специальные экологические программы.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактив­ному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объек­тов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определен по­становлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. № 112.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загряз­нения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением: • переводятся в земли запаса для консервации в случае невоз­можности обеспечения безопасности здоровья человека и

необходимого качества производимой на этих землях про­дукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;

• используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

• используются по целевому назначению без установления осо­бых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окру­жающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.

На загрязненных землях (кроме используемых по целевому на­значению без особых условий использования и режима деятель­ности) государственными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления устанавливаются охранные зоны с целью предотвращения воздействия неблагоприятных фак­торов на здоровье человека и окружающую среду и сохранения недвижимого имущества.

Лица, в результате деятельности которых произошло радио­активное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приве­дение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Литература

Вахаев М.Х. Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель // Экологическое право. 2006. № 5.

Вылегжанина Е Е. Восстановление нарушенных земель: мировой опыт // Жур­нал российского права. 2002. № 6.

Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10.