§ 2. Органы, осуществляющие управление в сфере использования земельных ресурсов

В структуру органов государственного управления земельными ресурсами входят органы государственной исполнительной власти РФ и ее субъектов. В зависимости от компетенции в сфере управ­ления земельным фондом органы общего управления делятся на органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции составляют следующие органы ис­полнительной власти. К федеральным органам общей компетен­ции относится Правительство Российской Федерации, которое при­звано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организовать деятельность по охране и рациональ­ному использованию природных ресурсов, регулированию приро­допользования¹.

На уровне субъектов РФ общее управление земельными ресур­сами осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительства республик, администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как фе­деральным законодательством, так и законодательством соответ­ствующих субъектов РФ, в частности их конституциями и уставами. Например, согласно нормам ст. 92, 93 Конституции Республики Бурятия исполнительную власть в этой республике осуществляет Правительство Республики Бурятия, которое обеспечивает прове­дение в республике государственной политики в области экологии, комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов, аймаков и городов, осуществляет управление республи­канской собственностью, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и др. Законом Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. «О земле» уточняется, что Прави­тельство Республики Бурятия в области земельных отношений управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Республики Бурятия; переводит земли из одной категории в другую; резервирует земли для госу­дарственных нужд Республики Бурятия; принимает решение о реквизии земельных участков и др. (ст. 4)².

Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований осуществляют исполнительные органы местного само­управления.

Их компетенция определена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Так, глава местной администрации поселения или городского округа утверждает соответственно план реализации генерального плана поселения или городского округа.

См.: ст. 14,18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2004. № 45. Ст. 4376; 2005. № 23. Ст. 2197; 2007. № 6. Ст. 680; 2007. № 10. Ст. 1147.

См.: Бурятия. 2003. 31 декабря. № 246 (с послед, измен.).

К основным органам специальной компетенции относятся: Ми­нистерство экономического развития РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство при­родных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природополь­зования и др.

Министерство экономического развития РФ (Минэкономраз­вития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере ана­лиза и прогнозирования, в том числе имущественных отношений, земельных отношений, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ и т.д. (п. 1 постановления Правительства РФ от 7апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерс­тва экономического развития Российской Федерации»').

Министерство экономического развития РФ координирует и контролирует деятельность находящегося в его ведении Федераль­ного агентства по управлению государственным имуществом.

Министерство экономического развития осуществляет право­вое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Пра­вительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе по следующим вопросам: управление, распоряжение и приватизация федерального имущества; особые экономические зоны на территории РФ; территориальное зонирование и земель­ные отношения; рынок земли и другой недвижимости.

До 1 октября 2008 года специальным органом, который вы­полнял основные виды управленческой деятельности в земель­ной сфере, являлось Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) являлось федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществлявшим функции по управлению государ­ственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра, государственно­го кадастрового и иного учета объектов недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также функции по государственному земельному контролю за соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением землеустройства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осу­ществляло свою деятельность непосредственно и через свои тер­риториальные органы.

Основными функциями Федерального агентства кадастра объ­ектов недвижимости являлись:

• осуществление государственного земельного контроля;

• создание и ведение государственного кадастра объектов не­движимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

• организация проведения государственной кадастровой оцен­ки земель и оценки иных объектов недвижимости;

• землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;

• осуществление государственного федерального мониторинга земель;

• предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости;

• предоставление сведений о налогооблагаемой базе при ис­числении земельного налога и налогов на имущество;

• оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

• проведение экспертизы землеустроительной документации.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осу­ществляло следующие полномочия в установленной сфере де­ятельности:

• размещало заказы на поставку товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для федеральных государственных нужд в установ­ленном законодательством Российской Федерации порядке;

• в установленном порядке организовывало государственную экспертизу землеустроительной документации;

• осуществляло контроль за проведением землеустройства;

• осуществляло государственный кадастровый и иной учет объектов недвижимости;

• составляло протоколы об административных правонару­шениях, рассматривало в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагало админис­тративные штрафы;

• организовывало создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государс­твенного учета объектов недвижимости;

• организовывало проведение территориального землеустрой­ства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

• организовывало осуществление технической инвентаризации объектов капитального строительства;

• организовывало проведение государственной кадастровой оценки земель и осуществляло представление ее результатов в соответствии с законодательством РФ;

• вело государственный земельный кадастр и государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеус­тройства;

• вело государственный федеральный мониторинг земель в РФ, втом числе с использованием автоматизированной инфор­мационной системы;

• предоставляло заинтересованным лицам сведения государ­ственного земельного кадастра¹;

• осуществляло государственный земельный контроль;

• утверждало карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;

• осуществляло иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены фе­деральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

К сожалению, сегодня отсутствует такой узкоспециализиро­ванный орган, который бы реализовывал функции государства в сфере управления земельными ресурсами. Полномочия Роснедви- жимости были переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом. Такой подход законодателя нельзя признать верным, поскольку земля, земельные участки являются не только недвижимым имуществом, но и природным ресурсом, природным объектом.

Федеральное агентство по управлению федеральным имущест­вом (Росимущество) является государственным органом испол-

См.: Административный регламент предоставления Федеральным агенством кадастра объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра», утв. приказом Минэконом­развития России от 13 июля 2006 г. № 186 // БНА. 2006. № 45.

нительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и право­применительные функции в сфере имущественных отношений.

При определении целей деятельности, полномочий этого орга­на необходимо учитывать и передачу этому агентству всех функций упраздненных Федерального агентства кадастра объектов недви­жимости, Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства геодезии и картографии.

Федеральное агентство по управлению государственным иму­ществом, в частности, реализует следующие полномочия в уста­новленной сфере деятельности:

• осуществляет в порядке и пределах, определенных феде­ральным законодательством, полномочия собственника в отношении имущества государственных унитарных пред­приятий, государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юриди­ческим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

• осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государ­ственной собственности на землю),

• принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской Федерации, а также выморочное имущество, включая земельные участки (кроме земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения);

• при продаже находящихся в федеральной собственности зе­мельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса; определяет начальную цену земель­ного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка; определяет сущест­венные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов;

• принимает в установленном порядке решение о предва­рительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, федеральному государственному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта РФ, государственному учреждению субъекта РФ и государ­ственному унитарному предприятию субъекта РФ;

• принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физичес­кими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;

• выступает от имени Российской Федерации при государствен­ной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее государственную казну РФ, и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные участки, которое признается (возникает) в со­ответствии с федеральными законами;

• осуществляет в порядке, установленном федеральными за­конами, разграничение государственной собственности на землю и др.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР Рос­сии) является федеральным органом исполнительной власти, ре­ализующим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, исполь­зования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, вклю­чая управление государственным фондом недр, использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны ок­ружающей среды'.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осущест­вляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользо­вания, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

См.: Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3260; 2004. № 32. Ст. 3347; 2005. № 52. Ст. 5759; РГ. 2006. 26 декабря. № 291; СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2645.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществля­ющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов.

Основными функциями Федерального агентства водных ре­сурсов являются:

• обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

• в порядке и пределах, определенных федеральным законода­тельством, осуществление владения, распоряжение и поль­зование водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

• разработка и реализация в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и пер­спективного использования и охраны водных объектов;

• ведение государственного водного реестра, включая государ­ственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования, Российского регис­тра гидротехнических сооружений; осуществление государ­ственного мониторинга водных объектов;

• осуществление мер по предотвращению негативного воздей­ствия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и рас­положенных на территориях двух и более субъектов РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Рос- природнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфе­ре природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосред­ственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объедине­ниями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление госу­дарственным имуществом и оказание платных услуг, кроме случа­ев, устанавливаемых законодательством РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:

1) осуществляет контроль и надзор:

• государственный земельный контроль в пределах своей ком­петенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земельлесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;

• в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ;

• в области организации и функционирования особо охраня­емых природных территорий федерального значения;

• за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

• государственный лесной контроль и надзор на земляхлесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Л К РФ, и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;

• государственный пожарный надзор в лесах;

• за использованием и охраной водных объектов;

• за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исклю­чительной экономической зоне;

• за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

• за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюде­нием норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

• за исполнением органами государственной власти субъ­ектов РФ переданных им для осуществления полномочий РФ в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

2) организует и проводит государственную экологическую эк­спертизу:

• проектов правовых актов РФ и субъектов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на при­родные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно- методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов;

• материалов, подлежащих утверждению органами государ­ственной власти РФ и субъектов РФ и предшествующих раз­работке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ и субъектов РФ, в том числе: проектов генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ и субъектов РФ; проектов схем расселения, природопользо­вания и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; проектов комплексных схем охраны природы Российской Федерации и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;

• документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие до­говоры, предусматривающие использование природных ре­сурсов, находящихся в ведении РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

• материалов комплексного экологического обследования участ­ков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов РФ и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий;

• проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении РФ и субъектов РФ;

• документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные;

• иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое

или косвенное воздействие на охрану и использование при­родных ресурсов;

3) осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осущест­вляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государствен­ных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая жи­вотноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использования земель сельскохо­зяйственного значения, охраны, изучения,сохранения,воспроиз­водства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и др. Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитоса- нитарному надзору.

Министерство сельского хозяйства РФ на основании и во испол­нение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ са­мостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

• правила и нормы в области мелиорации земель;

• планы проведения агротехнических, агрохимических, ме­лиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных меро­приятий в области обеспечения плодородия земель сельско­хозяйственного назначения.

Министерство сельского хозяйства РФ в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным иму­ществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению госу­дарственным имуществом и по реализации государственной поли­тики в области лесных отношений. Рослесхоз в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального иму­щества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Рослесхозу.

К основным функциям Федерального агентства лесного хо­зяйства относятся:

• рассмотрение в установленном порядке материалов о пере­воде земель лесного фонда в земли других категорий;

• отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплу­атационным, резервным лесам и установление их границ;

• организация и обеспечение влесах, расположенных наземлях лесного фонда, лесопатологического мониторинга и лесного семеноводства;

• осуществление государственной инвентаризации лесов;

• определение количества лесничеств, лесопарков, установле­ние их границ.