Глава 19 общая характеристика правовых отношений по использованию и охране недр

§ 1. Общие положения

Отношения по использованию и охране недр (далее также — горные отношения) тесным образом соприкасаются и связаны с отношениями по использованию и охране земель (земельными отношениями). Это имеет объективную основу, поскольку ис­пользование недр связано с использованием земной поверхности. Любой недропользователь при изучении недр, добыче полезных ископаемых, при строительстве и эксплуатации соответствующих зданий, строений, сооружений обязан соблюдать не только требо­вания, определенные в горном законодательстве, но и нормы, со­держащиеся в земельном праве. В то же время земельное и горное право имеют свой предмет правового регулирования, поэтому к отношениям по использованию и охране недр применяется зако­нодательство о недрах, а к земельным отношениям это законода­тельство применяется только тогда, когда они не урегулированы земельным законодательством (ч. 2 ст. 3 ЗК РФ).

Основными нормативными актами, регулирующими отно­шения по использованию и охране недр, являются: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»¹; ФЗ от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне»²; ФЗ от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»³; ФЗ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе про­дукции»⁴ и др.

Определение недр закреплено в преамбуле Закона РФ «О не­драх». Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверх­ности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Наибольшую ценность имеют те ресурсы недр, которые доступны для геоло­гического освоения и изучения и могут быть использованы для удовлетворения различных нужд — полезные ископаемые.

Существует большое количество видов полезных ископаемых, классифицировать которые возможно по различным критериям. Например, в зависимости от физического состояния выделяют твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые. Правовое значение имеет деление всех полезных ископаемых на два вида: общераспространенные и необщераспространенные. Региональ­ные перечни полезных ископаемых, отнесенных к общераспрост­раненным, определяются Министерством природных ресурсов и экологии РФ совместно с субъектами РФ и федеральным органом исполнительной власти РФ в области горного надзора. Все дру­гие полезные ископаемые, не названные в утвержденном перечне общераспространенных полезных ископаемых, соответственно составляют группу необщераспространенных полезных ископа­емых. Обычно к общераспространенным полезным ископаемым относятся: глина, песок, галька, гравий, мел, гипс, доломит, извест­няк и др.; к необщераспространенным — уголь, газ, нефть, руды и др. От вида полезных ископаемых зависят способ их разработки (промышленный или непромышленный) и порядок предоставле­ния соответствующего участка недр.

Состав недр не ограничивается полезными ископаемыми. В не­драх также содержатся и энергетические ресурсы, искусственные и естественные полости и др. Недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ве­лении РФ и субъектов РФ. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в различных формах собственности.

Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает более поло­вины ВВП и доходов федерального бюджета страны. Доля России в мировой добыче нефти составляет 13%, газа и никеля — 25%, алмазов — 30%, платины — 17%, палладия — 50%, золота — 8%; экспорт этих полезных ископаемых обеспечивает более 70% ва­лютных поступлений в Россию.

Максимум отечественного производства минерального сырья пришелся на 1985— 1990 гг. Спад добычи, начавшийся с 1990— 1991 гг., по большинству ведущих полезных ископаемых сменился ростом в 1996—1998 гг. При этом уровни добычи 1990 г. к концу XX в. практически по всем полезным ископаемым не были до­стигнуты. По основным показателям, таким как объемы сейсмо­разведки, поисково-разведочного и параметрического бурения к 2020 г. планируется выйти на уровень 1986—1990 гг.»

В 2005—2007 гг. в России открыто 194 месторождения нефти и газа. Восточная Сибирь является единственной неосвоенной нефтегазоносной территорией континентальной части России. С каждым годом открывается все больше месторождений, на го­сударственный баланс ставятся дополнительные запасы углево­дородов. В указанные годы на территории РФ открыто 78 место­рождений твердых полезных ископаемых, 29 месторождений бла­городных металлов, 16 — черных металлов, по 13 месторождений цветных металлов и угля.

Сегодня существует тенденция роста добычи основных ви­дов полезных ископаемых: нефти, газа, угля, железных, медных, никелевых, апатит-нефелиновых, фосфоритовых руд, руд драго­ценных металлов. По данным Федерального агентства по недро­пользованию, основное финансирование геолого-разведочных работ производится из внебюджетных источников (собственных или заемных средств недропользователей), вторым источником с точки зрения объема являются средства федерального бюджета, третьим — средства бюджетов субъектов РФ. За счет средств феде­рального бюджета в 2006 г. геолого-разведочные работы проводи­лись на 808 объектах (2005 г. — 702). Наиболее значительная доля федерального бюджета была направлена на проведение работ по углеводородному сырью (42%).

Как показывают официальные данные наибольшие объемы выбросов загрязняющих веществ имеют: добыча полезных иско­паемых, в том числе добыча сырой нефти и природного газа; пре­доставление услуг в этих областях, добыча каменного угля, добыча металлических руд. Наибольшим суммарным объемом выбросов вредных веществ в атмосферу отмечена деятельность предприятий по добыче сырой нефти и нефтяного (попутного) газа — 4,6 млн т, добыче каменного угля, бурого угля и торфа — 0,9 млн т, добыче металлических руд — 0,4 млн т. Низкая степень улавливания и обезвреживания вредных веществ (36,2% против 74,8% в среднем по России) обусловлена тем, что источники выбросов на добыва­ющих предприятиях в основном неорганизованные. В структуре сброса в водные объекты превалируют загрязненные сточные воды (70%). Негативное воздействие на водные объекты определяется, в первую очередь, деятельностью предприятий по добыче угля, бурого угля и торфа, сбрасывающих 397,8 млн м³ загрязненных сточных вод, а также предприятий по добыче металлических руд (218,6 млн м³).

В целом, будущее минерально-сырьевое обеспечение эконо­мики страны находится под влиянием следующих негативных факторов:

• отсутствует отвечающая современным требованиям геолого- картографическая основа по ряду перспективных регионов России;

• многие месторождения стратегически важных полезных ископаемых находятся на стадии падающей добычи (все крупнейшие месторождения нефти и газа Волго-Уральского и Западно-Сибирского регионов, россыпные месторождения золота);

• добыча большинства полезных ископаемых в течение ряда лет не компенсируется приростом запасов ни на эксплуатируе­мых, ни на новых объектах; приближаются сроки исчерпания эксплуатируемых рентабельных запасов некоторых ликвид­ных полезных ископаемых — золота россыпного (2011 г.), золота коренного (2015 г.), нефти (2015 г.), олова и платины (2018 г.) и др.

Суммарное воздействие комплекса негативных факторов со­шлет угрозы национальной минерально-сырьевой безопасности, в первую очередь для будущего минерально-сырьевого обеспечения жономики страны полезными ископаемыми, а также для стаби­лизации и роста валютных поступлений от сырьевого экспорта.