Глава 9 управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов

§ 1. Общая характеристика управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов

Ведущая роль в управлении в сфере использования и охраны земельных ресурсов (далее — управление земельными ресурсами, земельным фондом) принадлежит государству. Государственное управление земельными ресурсами является частью государствен­ного управления в целом. Управление земельными ресурсами вы­звано объективной необходимостью обеспечения использования земли, которая незаменима и ограничена как основное средство производства и пространственно-операционный базис для разме­щения иных объектов. Специфика земельных правоотношений определяет и особенности в структуре органов, осуществляющих управление земельными ресурсами, а также в самом содержании управления земельными ресурсами.

Объектом управления являются отношения в сфере использо­вания и охраны таких земель всеми землями Российской Федера­ции или частью. Земли РФ или земельный фонд РФ составляют все земли в пределах государственных границ РФ. С целью обеспече­ния дифференцированного правового регулирования земельных отношений по поводу земель, обладающих различными природ­ными качествами и свойствами, все земли РФ разделены на семь категорий в зависимости от целевого назначения земель:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Государственное управление земельным фондом было пред­метом пристального внимания советских ученых. В юридической литературе, как правило, подчеркивалось, что государственное управление земельным фондом имеет своим основанием право го­сударственной собственности на землю и право территориального верховенства¹. Ликвидация монополии государства на земельные ресурсы определила необходимость пересмотра сложившегося под­хода к юридическому основанию государственного управления земельными ресурсами.

Российская Федерация осуществляет управление как государ­ство, обладающее суверенитетом, которое включает в качестве од­ного из элементов и право территориального верховенства. Таким образом, государство реализует функции управления, опираясь на политическую власть, и юридическим основанием государствен­ного управления является право территориального верховенства, позволяющее применять государству властные полномочия для обеспечения рационального использования и охраны земель не­зависимо от формы собственности на нее.

Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам в реа­лизации своих прав на земельные участки (например, обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой — выявляют нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и применяют меры ответствен­ности¹. Правоотношения по управлению земельными ресурсами являются по своему характеру организационными.

Хотя в литературе по земельному праву обычно используется термин «государственное управление землями», следует учиты­вать, что управление земельными ресурсами осуществляют не только органы государственной власти, но и исполнительные ор­ганы местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления: регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований; осуществляют изъятие земельных участков на подведомственных им территориях; решают вопросы благоустройства и озеленения территорий муниципальных обра­зований; осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования; ре­гулируют использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов (земель) — это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использо­вания и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Управление землями подразделяется на общее и ведомствен­ное (отраслевое), которые имеют общность задач, функций и ме­тода воздействия. Общее управление земельными ресурсами осуще­ствляется органами общей и специальной компетенции и имеет территориальный характер, т.е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, субъектов РФ или муниципаль­ных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами (службами), а также в слу­чаях, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ — министерствами и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления. Этот вид управления осуществляет, например, Федеральная служба безопасности России, Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Так, Федеральная служба безопасности РФ осуще­ствляет контроль за использованием земельной полосы, проходя­щей непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными нормами¹. Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет управление в сфере использования и охраны земель, предоставленных организациям железнодорожного транспорта.

Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления, представляющие собой обособленные, основ­ные виды деятельности исполнительных органов по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения зе­мельного законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:

• ведение государственного кадастра недвижимости;

• осуществление землеустройства;

• планирование использования земельных ресурсов;

• контроль за соблюдением земельного законодательства, ох­раной и использованием земель (земельный контроль);

• мониторинг земель.

До недавнего времени (до 1993 г.) одной из функций государ­ственного управления являлось и разрешение земельных споров, которые рассматривались в административном порядке. Совре­менное законодательство отдает приоритет судебному порядку разрешения земельных споров, поэтому нет оснований для выде­ления такой функции управления.

Несмотря на то что управленческие функции в основном осу­ществляют органы исполнительной власти (государственные ор­ганы и органы местного самоуправления), отдельные полномочия в сфере управления реализуют и иные лица, например обществен­ные организации. Об этом необходимо помнить при характеристи­ке управления земельными ресурсами и рассмотрении отдельных управленческих функций. Так, земельный контроль осуществля­ется не только государственными органами, органами местного самоуправления, но и уполномоченными ими органами, органами территориального общественного самоуправления, другими обще­ственными организациями (объединениями).