§ 3. Управление в области использования и охраны водных объектов

Водный кодекс подробно определяет полномочия органов го­сударственной власти РФ и субъектов РФ в области водных отно­шений (ст. 24, 25). Причем перечень полномочий органов госу­дарственной власти субъектов РФ, закрепленный в ст. 25 ВК РФ, является исчерпывающим. В то же время водное законодательство вводит возможность делегирования отдельных полномочий РФ в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ (см. ст. 26 ВК РФ).

Систему органов государственного управления в сфере исполь­зования и охраны водных объектов образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъ­ектов РФ. Федеральные органы представлены Правительством РФ и специально уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны водных объектов: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба по надзору в сфе­ре природопользования. Система органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в об­ласти использования и охраны водных объектов, устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и водным кодексом.

В качестве основной единицы управления в области исполь­зования и охраны водных объектов в ст. 28 ВК РФ названы бассейновые округа. В Российской Федерации устанавливаются 20 бассейновых округов. Территория бассейновых округов состо­ит из речных бассейнов¹ и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейно­вый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря РФ и утверждаются Ми­нистерством природных ресурсов и экологии РФ. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) является одним из принципов водного законодательства (п. 9 ст. 3 ВК РФ).

В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляю­щие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В частности, бассейновые советы разрабатывают рекомендации по порядку установления и определения целевых показателей качества воды в водных объектах; формированию перечня водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; опре­делению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нор­мативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности; определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в отношении каждого субъекта РФ.

Бассейновый совет создается решением Федерального агентс­тва водных ресурсов на 5 лет. Члены совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов госу­дарственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправ­ления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. От федеральных органов испол­нительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по эко­логическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства энергетики. Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветери­нарному и фитосанитарному надзору. На заседание бассейнового совета могут приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объеди­нений, не входящие в состав бассейнового совета.

К основным функциям специально уполномоченных государ­ственных органов управления в сфере использования и охраны водных объектов относятся следующие.

1. Планирование рационального использования водных объектов. Необходимым инструментом планирования рационального ис­пользования водных объектов служат схемы комплексного ис­пользования и охраны водных ресурсов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя сис­тематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяй­ственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Схемы комплекс­ного использования и охраны водных объектов разрабатывают­ся в целях: определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; определения основных направлений деятельности по предотвращению нега­тивного воздействия вод.

В соответствии со ст. 24 В К РФ разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы относятся к полномо­чиям органов государственной власти РФ (Федерального агентства водных ресурсов). Схемы комплексного использования и охраны водных объектов рассматриваются бассейновыми советами и ут­верждаются для каждого речного бассейна. При разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов учиты­ваются рекомендации бассейновых советов.

Для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов производится гидрографическое и водохозяй­ственное районирование территории РФ. Гидрографическими еди­ницами являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна. Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации — деление гидрографических единиц на водохозяйственные участки (это часть речного бассей­на, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования).

Гидрографическое районирование территории РФ (установле­ние, документирование и утверждение количества гидрографи­ческих единиц и их границ) осуществляется Федеральным агент­ством водных ресурсов по согласованию с Федеральной служ­бой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Водохозяйственное районирование территории РФ (выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов. Методики гидрографического и водохозяйствен­ного районирования территории утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Водохозяйственное районирование необходимо для разработки водохозяйственных балансов. Водохозяйственные балансы пред­назначены для оценки количества и степени освоения доступных дня использования водных ресурсов в границах речных бассейнов. Они представляют собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и под­земного стоков вод в различные периоды, территориального пе­рераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов).

Схемами комплексного использования и охраны водных объек­тов устанавливаются: целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем; перечень водохозяйствен­ных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; во­дохозяйственные балансы; лимиты забора (изъятия) водных ресур­сов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности; квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответству­ющих нормативам качества, в границах речных бассейнов, под­бассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта РФ; основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей; предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

На основе схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также данных государственного водного кадастра, го­сударственного водного реестра разрабатываются государственные программы использования и охраны водных объектов. Водный ко­декс 2006 г. предоставляет полномочие по разработке, утверждению и реализации программ только субъектам РФ в отношении водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ. Ранее действующее водное законодательство предусматривало принятие федеральных и региональных государственных программ по использованию и охране водных объектов, что, безусловно, в большей степени отвечало интересам сохранения и улучшения состояния водных объектов.

2. Ведение государственного мониторинга водных объектов яв­ляется одной из функций государственного управления водным фондом. Согласно ст. 30 ВК РФ мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза из­менений состояния водных объектов независимо от их формы собственности. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в границах бассейновых округов с учетом осо­бенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.

Государственный мониторинг водных объектов является состав­ной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг водных объек­тов ведется Федеральным агентством водных ресурсов с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях: своевременного выявления и прогнозирования разви­тия негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по пре­дотвращению негативных последствий этих процессов; оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для госу­дарственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов включает в себя следующие мероприятия:

• регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состоя­ния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон;

• сбор, обработку и хранение сведений, полученных в резуль­тате наблюдений;

• внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр;

• оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей со­стояния водных ресурсов.

Для мониторинга создается наблюдательная сеть — система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, пред­назначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидро­логических, океанологических, гелиогеофизических, агромете­орологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения водных объектов, в том числе по гидробиологичес­ким показателям. Государственный мониторинг водных объектов включает различные направления и состоит из:

1. мониторинга поверхностных водных объектов с учетом дан­ных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в об­ласти гидрометеорологии и смежных с ней областях;

2. мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;

3. мониторинга подземных вод с учетом данных государствен­ного мониторинга состояния недр;

4. наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и водоотведении.

3. Ведение государственного водного реестра. Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод до­кументированных сведений о водных объектах, находящихся в раз­личных формах собственности, об использовании водных объек­тов, о речных бассейнах, о бассейновых округах. Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого исполь­зования водных объектов, их охраны, а также в целях планирова­ния и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

В государственном водном реестре осуществляется государ­ственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекраще­ния договора водопользования.

В государственный водный реестр включаются документиро­ванные сведения:

1. о бассейновых округах,

2. о речных бассейнах и водохозяйственных участках;

3. о водных объектах, расположенных в границах речных бас­сейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особен­ностях; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с особыми условиями их использования;

4. о водохозяйственных системах, гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

5. об использовании водных объектов, в том числе о водопот­реблении и водоотведении;

6) о решениях о предоставлении водных объектов в пользова­ние, договорах водопользования и об иных документах, на осно­вании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодатель­ством о недрах.

Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам. Доку­ментированные сведения государственного водного реестра носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной фе­деральным законодательством к категории ограниченного доступа.

4. Государственный контроль и надзор за использованием и охра­ной водных объектов осуществляются в порядке, установленном в ст. 36 В К РФ и постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и ох­раной водных объектов»¹. Задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения требований к использованию и охра­не водных объектов, особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, располо­женных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения, иных требований водного законодательства.

Государственный контроль и надзор за использованием и ох­раной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (федеральный государс­твенный контроль и надзор) и органами исполнительной влас­ти субъектов РФ (региональный государственный контроль и надзор). Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 были утверждены критерии отнесения к объектам, под­лежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и ох­раной водных объектов². Так, критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ, водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, внут­ренних морских вод, территориального моря РФ и др. Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному го­сударственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, пол­ностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

Государственный контроль и надзор за использованием и ох­раной водных объектов осуществляются в форме проверок. Про­верки бывают: а) плановыми — проводимыми в соответствии с планами, утверждаемыми в зависимости от проверяемого объекта Федеральной службой по надзору в сфере природопользования или органами исполнительной власти субъектов РФ; б) внепла­новые — в случае проверки исполнения предписаний об устране­нии ранее выявленных нарушений водного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных до­казательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства.