Глава 1. Основы местного самоуправления

67

2. Форма «Сильный мэр — совет». Мэр и совет избираются населением незави­симо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для не­которых должностных лиц может предусматриваться согласование с сове­том. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлага­тельного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квали­фицированным большинством голосов (обычно ²/₃).

3. Форма «Совет — управляющий». Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих представительные и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотно­шение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились четыре основные организационные формы местного са­моуправления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представитель­ный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по долж­ности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины — магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­ дельно избирается глава администрации общины (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комби­нации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

Модели организации местной власти в России по Федеральному закону 1995 г.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. и законодательством субъектов РФ в России сложилось большое разнообразие организационных структур мест­ного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. Модель имеет следующие подварианты:

• мэр возглавляет и совет, и администрацию;

• мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председатель­ствует на его заседаниях;

68

Система муниципального управления

♦ мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает предсе­ дателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и админи­стративное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, ког­да мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики. В то же время такая структура начинает сильно зависеть от качеств избранного руководителя. Реали­зация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доми­нирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффек­тивности контроля над исполнительными органами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен сове­ту, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатками данной модели являются распыление ответ­ственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К то­му же, из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечаю­щего квалификационным требованиям к главе администрации.

3. Модель «староста — сход жителей» применяется в малых сельских муни­ципальных образованиях, где функции представительного органа осуществляет не­посредственно население. Все остальные полномочия местного самоуправления осуществляет староста. В случае необходимости и с согласия схода староста фор­мирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, де­лопроизводства, бухгалтерского учета.

Модель с наемным главой администрации в России используется крайне редко (не более 10 городов по всей России), и совсем не используется комиссионная форма.

Организационные структуры местного самоуправления по Федеральному закону 2003 г.

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сфор­мированных в соответствии с Федеральным законом 1995 г., и перехода на двуху­ровневую систему муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего введена обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной адми­нистрации, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администра­ции позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнитель­ными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципально­го образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;