1.4. Территориальная организация местного самоуправления

Муниципальное образование — территориальное звено местного самоуправления

Территориальная организация — один из самых сложных вопросов формирова­ния системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зави­сит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдель­ных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, За­кон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на террито­риях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, по­селок, сельский район, город, район в городе и т. п. При этом одна самоуправляемая единица могла находиться в административном подчинении другой самоуправ­ляемой единицы. В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправ­ляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная насе­ленная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправле­ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Основные признаки любого муниципального образования приведены на рис. 1.4.1.

Населенная территория

Органы местного самоуправления

X

Муниципальное образование

Местный бюджет

Устав

Муниципальная собственность

Рис. 1.4.1. Признаки муниципального образования

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници­пальных образований, а также установления и изменения их границ определяет­ся законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами админи­стративно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь состоит в том, что

Глава 1. Основы местного самоуправления

31

целевое назначение муниципальных образований и административно-территори­альных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматри­вает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через ее территориальные органы.

Принципы формирования территории муниципального образования

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании насе­лением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганиза­ции снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуп­равления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в те­чение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развито­стью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический по­тенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необ­ходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания ус­луг населению.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесооб­разность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых для этого предпосылок. Для миллионного города и сельсовета с численностью населе­ния 2-3 тыс. чел. были установлены одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

Практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ

Учитывая наличие противоположно действующих факторов, субъекты РФ по-разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления и использовали следующие подходы.

1. Поселенческий подход основан на приоритете приближения органов местно­го самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при этом являются все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсове­ты (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.