42.Понятие и формы дип.Защиты.

Понятие и формы дип.защиты. Дипломатическая защита - дипломатическая процедура, с помощью которой гос-во защищает права своих граждан в случае их нарушения международно-противоправным деянием другого гос-ва, в котором они не смогли добиться восстановления своих прав, исчерпав местные средства юридической защиты.

Институт дип.защиты издавна известен международному праву. Он был единственным средством защиты физических и юридических лиц в международных отношениях. Особое значение этот институт приобрел в условиях глобализации, когда происходит массовое перемещение людей через гос-ые границы, растет число граждан одного гос-ва, находящихся на территории другого. Особое значение этот институт имеет для России, большое число граждан которой оказалось за рубежом.

В новых условиях происходят ощутимые перемены в институте дип.защиты, изменения произошли в самой концепции. Как известно, для МП прошлого человек не существовал. Поэтому суды обосновывали дипломатическую защиту тем, что она представляет собой защиту гос-вом собственных прав. Эта концепция изменилась в последние годы. В решении по делу братьев ЛеГранд 2001 г. Международный Суд ООН определил, что Венская конвенция о консульских сношениях создает права для индивидов. Гос-во может взять на себя дело одного из своих граждан и начать международный судебный процесс в интересах этого гражданина. Из этого следует, что гос-во может, представляя интересы своего гражданина, защищать их в международном суде, что рассматривается как один из видов дип.защиты.

Институт дип.защиты закреплен в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 3) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ст. 5). В первой из них говорится, что функции дипломатического представительства состоят, в частности, "в защите в гос-ве пребывания интересов аккредитующего гос-ва и его граждан В ПРЕДЕЛАХ, ДОПУСКАЕМЫХ МЕЖД-ЫМ ПРАВОМ" (выделено мной. - И.Л.).

Рассматриваемый институт известен и гос-венному праву. В Конституции России говорится: "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61).

Право на дипломатическую защиту всегда рассматривалось как дискреционное право гос-ва: гос-во по своему усмотрению решает вопрос об оказании защиты в конкретном случае. Это положение подтверждено Межд-ым Судом ООН в решении по делу компании "Барселона Тракшн": "Гос-во должно рассматриваться в качестве единоличного судьи, решающего вопрос о необходимости предоставления защиты и ее объеме, а также ее прекращении" <*>. Как видим, за гражданином право на защиту не признается.

Условия оказания дип.защиты таковы:

- на территории гос-ва причинен существенный ущерб законным интересам гражданина иностранного гос-ва. Такой ущерб может быть причинен действиями органов самого гос-ва либо частных лиц. В последнем случае право на защиту возникает, если местное гос-во не предприняло необходимых мер по восстановлению нарушенных прав;

- ущерб причинен противоправными действиями. Возникает вопрос: какое право имеется в виду - внутреннее или международное? В межд-ой практике, включая судебную, высказывается мнение, что речь идет о действиях, противоречащих международному праву . Имеется в виду как обычное, так и договорное право. При этом следует учитывать, что грубое нарушение прав иностранцев, предусмотренных внутренним законом, является нарушением и МП;

- иностранец предварительно использовал все доступные ему юридические средства защиты прав в соответствии с законами страны пребывания, включая судебные (правило исчерпания местных средств), исключение составляют случаи, когда очевидно, что использование местного права будет безрезультатным.

Новым моментом в развитии института дип.защиты явилось признание права на ее осуществление за межд-ыми организациями (ООН). Право ООН на дипломатическую защиту было обосновано Межд-ым Судом ООН в Консультативном заключении о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН. Суд определил, что Организация должна гарантировать своим агентам соответствующую защиту, с тем чтобы "обеспечить эффективное и независимое осуществление их миссии, а также предоставить агентам действенную поддержку".

Круг лиц, на которых распространяется дипломатическая защита Граждане гос-ва являются основной категорией физических и юридических лиц, на которых распространяется дипломатическая защита. В Положении о Министерстве иностранных дел РФ 1995 г. в числе основных задач указано: "защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом" (п. 4).

В условиях глобализации защита прав и интересов юридических лиц приобрела особое значение. Крупные компании зачастую добиваются от принимающего их гос-ва принятия особых условий о защите капиталовложений. Между гос-вами регулярно заключаются соглашения о взаимной защите капиталовложений. В такого рода Соглашении между Россией и Индией 1994 г. предусмотрено создание благоприятных условий для капиталовложений и обеспечение их полной защиты и безопасности (ст. ст. 2 и 3). Универсальная Конвенция об урегулировании инвестиционных споров 1965 г. дает возможность компаниям возбуждать дела против гос-ва в Международном центре по урегулированию инвестиционных споров.

Бигражданство не исключает дип.защиты, но порождает значительную специфику. Гаагская конвенция 1930 г., регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, закрепила следующую норму обычного права: "Гос-во не может предоставлять дипломатическую защиту одному из своих граждан против гос-ва, гражданством которого такое лицо также обладает" (ст. 4). Однако это не исключает возможности оказания помощи со стороны гос-ва, гражданством которого лицо также обладает. Исключения из общего правила могут иметь место лишь в экстраординарных случаях.

Сложные проблемы возникают тогда, когда лицо, обладающее двумя и более гражданствами, находится на территории третьего гос-ва, т.е. такого, гражданством которого оно не обладает. В таком случае третье гос-во устанавливает, какое из имеющихся гражданств является эффективным. Именно оно и будет приниматься во внимание. В Гаагской конвенции 1930 г. сказано: "В пределах третьего гос-ва лицо, имеющее более одного гражданства, пользуется таким режимом, как если бы оно имело только одно гражданство". Признаваться должно гражданство гос-ва, в котором лицо либо постоянно, либо преимущественно проживает, или гражданство гос-ва, с которым оно более тесно связано (ст. 5). Эти положения нашли подтверждение и в практике Межд-го Суда ООН, например в решении по делу Ноттебома

Решение третьего гос-ва может быть недостаточно обоснованным. Несогласное с ним гос-во, гражданством которого лицо также обладает, вправе оспаривать подобное решение, добиваться признания своего права на дипломатическую защиту .

Лица без гражданства не пользуются дип.защитой. В межд-ой судебной практике, особенно в прошлом, не раз высказывалось мнение, согласно которому гос-во "не совершает межд-го правонарушения, причиняя вред лицу, не обладающему гражданством, и соответственно ни одно гос-во не вправе вмешиваться или ходатайствовать о нем..."

Это положение свидетельствует о явно недостаточной защищенности апатридов, не отвечающей современным принципам защиты прав человека. Это проюлема ярко представлена в Латвии, где существуют лица неграждане. Предложения изменить такое положение высказывались неоднократно. В резолюции Института МП 1965 г. говорилось о возможности выдвижения межд-ой претензии, когда физическое лицо, которому причинен ущерб, является гражданином этого гос-ва или лицом, которое гос-во, согласно международному праву, вправе причислить к своему собственному населению для целей дип.защиты. Из этого видно, что в целях дип.защиты предлагается приравнять апатридов к гражданам.

Эта идея прокладывает себе путь и в позитивное право, правда, пока только на европейском уровне. Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г. предусматривает: "Консульское должностное лицо гос-ва, в котором апатрид имеет обычное место жительства, может защищать его... при условии, что соответствующее лицо не является бывшим гражданином принимающего гос-ва".

Беженцы. Возможность дип.защиты беженцев не предусмотрена межд-ым правом, что подтверждается и Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. Комиссия МП ООН предложила распространить защиту и на беженцев. При обсуждении этого вопроса в рамках Генеральной Ассамблеи ООН большинство представителей высказались против, заявив, что речь должна идти о функциональной концепции, согласно которой защита беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Вместе с тем немалое число представителей сочли, что подход Комиссии согласуется с развитием нормативной базы в области прав человека.

Все это, однако, не означает полного отсутствия возможностей защиты прав соотечественников. Допустимы неофициальные и полуофициальные дипломатические предоставления. Серьезные нарушения прав соотечественников могут рассматриваться как недружественные, дискриминационные меры. В таких случаях допустимы официальные протесты и применение реторсий.

В случае серьезного и массового нарушения прав соотечественников возникает ответственность гос-ва их пребывания за нарушение международных норм о правах человека. Такие нормы являются императивными. При их нарушении возникает ответственность в отношении всех гос-в. Каждое из них вправе требовать прекращения правонарушений. Более широкими правами обладает гос-во, интересы которого затронуты особо. Таким гос-вом является то, выходцы из которого стали жертвами правонарушения. Оно вправе принимать в отношении гос-ва-правонарушителя даже контрмеры в соответствии с правом межд-ой ответственности.

Формы дип.защиты В большинстве случаев дипломатическая защита осуществляется дипломатическими представителями и консульскими учреждениями. В исключительных случаях в действие вступает ведомство иностранных дел и даже правительство.

В практике гос-в выделяют в качестве особой формы консульскую защиту, а точнее, консульскую помощь. При рассмотрении дела братьев ЛеГранд в Международном Суде ООН представители США заявили, что "право гос-ва предоставлять консульскую помощь своим гражданам, арестованным в другой стране, и право гос-ва поддерживать претензии его граждан путем дип.защиты юридически являются различными понятиями" <*>. Основное различие видится в том, что консульская помощь может оказываться гражданину немедленно, например в случае его ареста. Для ее оказания не требуется исчерпания местных средств.

Дипломатическая защита должна осуществляться в соответствии с нормами МП и с учетом местного права. В этих целях используются представления, протесты, переговоры и международная судебная процедура. Последнее положение было четко сформулировано уже Постоянной палатой межд-го правосудия в упоминавшемся решении по делу Мавроматиса. В ходе процесса "ЛеГранд" Германия утверждала, что дело возбуждено ею "в порядке дип.защиты от имени" своих граждан. Суд признал эту

Таким образом, дипломатическая защита ограничивается чисто дипломатическими мерами. Она предполагает инициирование процесса, призванного мирно разрешить спор в целях защиты личных и имущественных прав граждан, которым был причинен ущерб на территории иностранного гос-ва. Поэтому защита не должна включать мер принуждения, даже таких как прекращение экономических или дипломатических отношений. Любые контрмеры допустимы лишь в случае наступления ответственности гос-ва за международно-противоправное деяние. Эти случаи рассматриваются как чрезвычайные.

В таком смысле надо понимать следующее положение Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию": "В случае, если на территории иностранного гос-ва возникает чрезвычайная ситуация, Российская Федерация гарантирует принятие дипломатических, экономических и иных предусмотренных межд-ым правом мер по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, пребывающих на территории этого иностранного гос-ва" (ст. 5)

Особое значение имеет проблема применения вооруженной силы для защиты своих граждан. Как известно, крупные державы довольно часто применяли вооруженную силу под предлогом защиты своих граждан. Особенно богата в этом плане практика США. При обосновании своей интервенции в Гренаде в 1983 г. США заявили, что "главной целью была защита граждан Соединенных Штатов в Гренаде". Это же явилось одним из мотивов интервенции в Панаме в 1989 г.

Возникает вопрос: как же быть в тех случаях, когда жизни и здоровью многих граждан, находящихся на территории другого гос-ва, угрожает реальная опасность? Специальный докладчик Комиссии МП ООН попытался дать ответ на этот вопрос в рамках института дип.защиты. Он предложил проект статьи, в которой говорилось: "Угроза силой или ее применение запрещены как средство дип.защиты, за исключением случаев спасения граждан, если...". Далее излагались условия, оправдывающие применение силы Этими условиями были следующие: а) оказывающее защиту гос-во оказалось не в состоянии обеспечить безопасность своих граждан мирными средствами; б) причинившее ущерб гос-во не желает или не может обеспечить безопасность граждан оказывающего защиту гос-ва; в) граждане оказывающего защиту гос-ва находятся в непосредственной опасности; г) применение силы является соразмерным с учетом ситуации; д) применение силы прекращается и оказывающее защиту гос-во выводит свои силы, как только граждане спасены.