§ 6. Правові засади організації міжбюджетних відносин

У бюджетному унітаризмі організацію міжбюджетних відно-син здійснюють центральні органи влади відповідно до законо­давства. Однак саме за таких умов постає проблема, пов'язана із визначенням рівня допустимої централізації коштів у держав­ному бюджеті та відповідно тієї межі, поза якою суб'єкти дер­жави втрачають стимул до формування власних місцевих бю­джетів за рахунок власних джерел. ІЗ Україні це виявляється в активному застосуванні таких фінансових інструментів, як між-бюджетні трансферти, пов'язані із процесами переміщення фі­нансових ресурсів від одного рівня влади до іншого².

Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке пе­редбачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відповідної частки загальнодержавних податків для фінансу­вання покладених на них обов'язків, має бути основоположним принципом побудови системи публічних фінансів. Такий підхід дає змогу не тільки провадити ефективну фінансову та бюджет­ну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в економічний розвиток регіону. У такий спосіб досягають прозо­рості системи фінансових відносин, яка унеможливить суб'єкти­візм і застосування суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на органи нижчого. Водночас така система забез­печуватиме реальний контроль за витрачанням коштів із боку як відповідних державних органів, так і громадськості. Крім то-

¹ І Іорядок та особливості падання позичок визначено вст. 73 Ііюджетпо- го кодексу України.

² Орлнж Іі. II. Местное самоупрашіепие в України-: проблсмьі реформи- рования бюджетних отнопіений / Е. 11. Орлюк // Нюджстиое прано Россий- ской Федераціїи. Кжетодпик. — 2006.- С. ЗО 31.

270

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

РММ в. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ

271

го, розподіл має бути стабільним, оскільки однією з головних причин неспроможності місцевих бюджетів забезпечити фінан­сування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів. Так, досвід економічно роз­винених країн свідчить, що для нормального функціонування місцевих громад частка власних доходів у місцевих бюджетах має становити в середньому від 40 до 60%, тоді як в Україні цей показник не перевищує 5—10%.

Саме тому одним із пріоритетних завдань в Україні залиша­ються питання фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади, бюджетна спроможність місцевого самоврядуван­ня виконати надані йому законами України повноваження. Так, останніми роками від 12 до 16% ВВП акумулювалося в доходах місцевих бюджетів¹. Зосередження значних грошових коштів від­повідає сучасним і складним завданням, які постають перед міс­цевими бюджетами на нинішньому етапі розвитку України².

Правові засади організації міжбюджетних відносин визна­чає насамперед Бюджетний кодекс України, а також ЗУ «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань»³.

Так, у Бюджетному кодексі наведено загальні положення міжбюджетних відносин, метою регулювання яких є забезпе­чення відповідності між повноваженнями на здійснення видат­ків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим само-

¹ Сазонець І. Л. Управління місцевими фінансами / І. Л. Сазонець, Т. В. Гринько, Г. Ю. Придатко. — К.: Центр навчальної літератури, 2006.— С.22.

Одним зі шляхів вирішення проблем децентралізації місцевого само­врядування доти, доки цс не буде розглянуто на загальнодержавному рівні, може бути прийняття норматишю-правових актів, спрямованих на визначен­ня правового статусу окремих місцевих громад. Приклад — ЗУ «Про держав­но-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» від 05.04.2001 р. № 2352-ПІ // Урядовий кур'єр. - 2001. - № 108.

³ ЗУ «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюдже­тами територіальних громад сіл, селиш,, міст та їх об'єднань» від 01.07.2004 р. № 1953-ІУ // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2004. - № 52. -Ст. 561.

іридуїшппям щодо забезпечення відповідних бюджетів фінан-Ооними ресурсами, необхідними для виконання функцій, пе­редбачених Конституцією та законами України.

Із урахуванням суті міжбюджетних відносин здійснюється й управління фінансами бюджетної системи, що охоплює такі основні методи, як фінансове планування та прогнозування, оперативне управління, стимулювання, фінансовий контроль.

бюджетне законодавство визначає види видатків, що фі­нансуються за рахунок коштів окремих ланок бюджетної систе­ми, і п такий спосіб конкретизує бюджетні повноваження відпо-иідних органів державної влади й місцевого самоврядування.

Зокрема, згідно зі ст. 82 Бюджетного кодексу України, видат­ки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок кош­ті н державного бюджету і місцевих бюджетів, поділяють на:

1. видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, л також інші передбачені кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцево­му самоврядуванню. Ці видатки фінансують із копнім Держав­ного бюджету України;

2. видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та міс­цевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3. видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Рес­публіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів із Держав­ного бюджету України.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві дер­жавні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідних виконавчих органів не створено) зобов'язані забезпечити здійснення вищезазначе­них видатків із відповідних місцевих бюджетів із дотриманням установленого законодавством розподілу цих видатків між бю­джетами. Водночас чинне законодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не належні до місцевих бюджеті», а та­кож протягом бюджетного періоду - видатки па фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.

272

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛІІІ В. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ

273

Види видатків, визначені в пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, роз­межовують між місцевими бюджетами на основі принципу су б сидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення ЇЇ до безпосереднього споживача. З огляду на цс видатки поділяють на три групи:

1. видатки на фінансування бюджетних установ та заході в, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і розташовані найближче до спо­живачів. Ці видатки здійснюють із бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

2. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гаранто­ваних державою всім громадянам України. Ці видатки здійсню­ють із бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;

3. видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потре­ба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюють із бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Із бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видат­ки всіх трьох груп.

Реформування міжбюджетних відносин, яке поступово відбу­вається в Україні й нормативним підґрунтям якого став прийня­тий Бюджетний кодекс, має на меті вирішити кілька актуальних завдань органів державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, Україна має забезпечити в повному обсязі місцеві бю­джети фінансовими ресурсами, необхідними для виконання влас­них та делегованих повноважень. Необхідно створити умови для економічного зацікавлення місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а також розши­рювати базу оподаткування.

Місцеві органи зацікавлені збільшити питому вагу власних дже­рел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Одним зі шляхів до­сягнення такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислення планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чин­ником при розрахунку мінімальної кількості видатків, необхідних для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, використовуваний для розподілу міжбю-

ДЦСетпих трансфертів. Його визначають шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, спрямованих на реалізацію бюджетних Програм, на кількість жителів чи споживачів соціальних послуг тощо, ТВ коригують коефіцієнтами. Загальний обсяг фінансових ресурсів, Спрямованих на виконання бюджетних програм місцевими бюджета­ми, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави¹.

Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між державним та місцевими бюджетами, а також між власними й делегованими повноваженнями бюджетів місцевого самовря­дування, слід паралельно запровадити й стимули для ефектив­нішого використання бюджетних коштів. Зокрема, Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Водночас держава має змогу передати Раді Міністрів Авто­номної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право здійснювати видатки. Передбачається, що така передача може відбуватися лише за умови передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодер­жавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України.

Законодавство закріплює також і право органів місцевої вла­ди або місцевого самоврядування передавати делеговані чи вла­сні повноваження іншому органу. Причому така передача може відбуватися як зверху униз, так і навпаки. Так, наприклад, міські (міст республіканського значення Автономної Республіки Крим чи міст обласного значення) ради можуть передати видатки на виконання делегованих державних повноважень районній раді

¹ Слід зауважити, що поточний стан місцевих бюджетів України характе­ризується низькою часткою дохідних джерел, які не враховуються при розра­хунку обсягів трансфертів і якими місцеві органи влади можуть розпоряджати­ся самостійно, виходячи із пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці. На частку таких доходів припадає близько 50% у групі доходів, що їх ураховують при розрахунку трансфертів. Найбільша питома вага належить податку з доходів фізичних осіб (у 2004 р. вона становила 48,37%, а ь 2006 р. 47,2%), а також єдиному податку (в 2004 р. - 3,35% та її 2006 р. 2,62%). Див.: ГлотоваД. Формування доходів місцевих бюджеті» з точки зору фінан­сової децентралізації/ Д. Глотова// Зкономичіткис науки. І'егиоиальпая зкономика. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Іі!.І.|>://\м\у\у.пі8паика. сот/21_ШЕК_2007.

18-219

274

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

{ЦИ І, БЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ

275

з відповідними коштами районному бюджету у вигляді міжбіо джетного трансферту (ч. 2 ст. 93 Бюджетного кодексу).*У свою чергу, сільські, селищні та міські (міст районного значення) ра ди можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень міській або районній раді з передачею ко­штів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного транс­ферту. Передача здійснюється на підставі рішень відповідних рад і укладення договорів (ч. 1 ст. 93 Бюджетного кодексу).

Міжбюджетні трансферти — це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місце­вих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, визначеного Законом про Державний бюджет України, між бюджетами місі Києва та Севастополя, міст республіканського значення Авто­номної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначається із 2000 р. на основі формули, яку за­тверджує Кабінет Міністрів України¹.

Міжбюджетні трансферти розглядають як один із методів бюджетного регулювання. Під методами бюджетного регулю­вання розуміють сукупність правових та організаційних ме­ханізмів, фінансові взаємозв'язки суб'єктів бюджетних пра­вовідносин². До методів бюджетного регулювання належить і надання фінансової допомоги одного бюджету іншому у вигля­ді дотацій або субвенцій.

Дотація (від пізньолат. аоіаііо — дар, пожертвування) у то­му розумінні, яке закладене до Бюджетного кодексу України, означає безповоротний, безвідсотковий, не обумовлений цільо­вим призначенням міжбюджетний трансферт, що надається на

¹ Формула має враховувати такі параметри: 1) фінансові нормативи бю­ джетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них; 2) кількість жителів та кількість споживачів соціальних послуг; 3) індекс відносної податкоспро- можності відповідного міста чи району; 4) прогнозний показник кошика до­ ходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Сева­ стополя, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 Бюджетного кодексу України, для районних бюджетів; 5) коефіцієнт вирівнювання.

² Финансовое право / К. С. Бельский и др. / под ред. С. В. Запольского. — М.: Рос. академия правосудця; Зксмо, 2006.— С. 158 — 159.

|ИЛ<"пінІ юридичного акта в чітко визначеній сумі з одного бю-ДЩРгу Іншому з метою вирівнювання мінімальної бюджетної іЧіроможпості, збалансування доходів і видатків бюджету-отри-Мумичії¹. Термін дії права на отримання та витрачання дотації ('ТИ і іон м ті> рік.

II (ісмоііу вітчизняної практики виділення дотацій покладено рі-винь бюджетної забезпеченості. Крім того, враховують чисельність жителів адміністративно-територіальної одиниці, фінансову спромо­жність органів місцевого самоврядування здійснювати власні повно-инжсппя із вирішення питань місцевого значення. Зазначають, що НП'іїноплений для виділення дотацій рівень бюджетної забезпеченос­ті мас важливе значення. Він пов'язаний із грошовою вартістю бю­джетних (державних (муніципальних)) послуг, що їх надають органи державної влади (місцевого самоврядування), бюджетні установи в розрахунку на душу населення за рахунок коштів відповідного бю­джету². Державні послуги — послуги, що мають виняткове суспільне значення, надаються на встановлених законодавством умовах певн­ій і лченому колу осіб.

Показники бюджетної забезпеченості формуються па підставі соціальних нормативів та стандартів і застосовуються у багатьох га­лузях соціальної сфери. Наприклад, у соціальному забезпеченні це набір гарантованих послуг установ соціального обслуговування насе­лення, норми, пов'язані із соціальним захистом; у галузі оплати пра­ці — мінімальний розмір заробітної плати; в галузі освіти — нормати­ви фінансування, пов'язані з навчальним процесом, експлуатацією будівель навчальних закладів, набір загальнодоступних послуг освіт-иіх установ; у галузі охорони здоров'я — нормативи витрат на одиницю обсягу безоплатної медичної допомоги, у т. ч. нормативи фінансуван­ня медичної допомоги в розрахунку на день перебування в стаціонарі тощо.

Водночас у зарубіжних країнах застосовують й інші критерії на­дання дотацій: вікова та категоріальна структура населення, характе­ристики територій (площа, кількість одиниць житла, протяжність до­ріг), ставки стягнення деяких платежів³. Тому, виходячи з критеріїв, що враховуються при розрахунку обсягу допомоги, дотації бувають

¹ Фінансова енциклопедія.— С. 140.

² Пешкова X. В. Теоретические и практические основи межбюджстного распределения дотаций/ X. В. Пешкова// Бюджетное право І'оссийской Федерации.— С. 156.

³ Местиме финансьі в европейских страмах. М.: І Іорма, 2000. С. 49, 228.

18*

276

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛ|М І, 6ЮДЖЕТНА СИСТЕМА УКРАЇНИ

277

фіксованих та нефіксованих розмірів. Дотації фіксованих розміріи (Велика Британія, Франція, Швеція) на відміну від нефікс6ваип\ (Португалія), не залежать від рівня встановлених у територіальних утвореннях-отримувачах податкових ставок або видатків, тому мі і жуть бути оголошені та розраховані завчасно.

Державний бюджет України може передбачати такі міжбіо джетні трансферти місцевим бюджетам: дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського значення Автономної Респуб­ліки Крим та міст обласного значення; субвенція на здійснення програм соціального захисту; субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання влас­них повноважень унаслідок надання пільг, установлених держа­вою; субвенція на виконання інвестиційних проектів; інші транс-ферти'.

Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний пе­ріод містить виключний перелік і розмір дотацій вирівнювання та субвенцій. Зокрема, у Законі про Держбюджет на 2009 р. перед­бачено здійснення дотацій вирівнювання всім регіонам України (за винятком міст Києва і Севастополя). Передбачено окремі дотації (наприклад, на забезпечення утримання соціальної ін­фраструктури міста Славутич у розмірі 6 млн гривень). На всі регіони України передбачено й відповідні субвенції із загально­го фонду Держбюджету.

Дотацію вирівнювання визначають як перевищення обсягу запланованих згідно з вимогами законодавства та чинними акта­ми про бюджет видатків, обчисленого із застосуванням фінансо­вих нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефі­цієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Ав­тономної Республіки Крим та міст обласного значення) і район­ні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації ви­рівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ,

' Закон України № 2709 вводить ноні види міжбюджетних трансфертів, зокрема додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості міс­цевих бюджетів; додаткової дотації на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок па­дання пільг, установлених державою, тощо (ст. 97).

МІСТ |>ііМоппого значення та їх об'єднані), а також кошти, що ие-цгдшіітііОі з цих бюджетів.

Субвенція (від лат. зиЬуелІіо - допомога) міжбюджчтпий Трнік'фгрт, що надається з чітко обумовленим цільовим призна­ченням як допомога на часткове фінансування програм і заходів соціального та іншого розвитку і підлягає поверненню за її неви­користання (у межах невикористаної суми) або за нецільового никористання (у межах повної суми). Надається за умови част­кової участі коштів місцевого бюджету — отримувача цих кош­тів'. ' І иіше законодавство передбачає кілька видів субвенцій за­лежно від їх цільового призначення. Порядок їх використання конкретизовано в актах уряду².

Субвенцію на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спіль­ного користування надають з одного місцевого бюджету іншо­му для компенсації таких видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків ді­яльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначають на договірних засадах падавач субвенції та її отри­мувач.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надають із Державного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастопо­ля з їх подальшим перерозподілом на бюджети місцевого само­врядування. Такі субвенції надають на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування, вони передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у програмі чи проекті, а також дотримання інших умов, установлених законо­давством.

¹ Фінансова енциклопедія.— С. 392.

² Наприклад, див.: Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвер­ дження Порядку використання у 2008 р. субвенції з державного бюджету міському бюджету м. Києва на спорудження Меморіалу пам'яті жертв го­ лодоморів в Україні» від 19.03.2008 р. № 192; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання у 2007 р. субвенції з державного бюджету міському бюджету м. Києва па створення центру із за­ стосування ПЕТ-тсхнології для раннього виявлення онкологічних захворю­ вань» від 21.03.2007 р. №502; Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку використання у 2008 році субвенції з державного бю­ джету місцевим бюджетам па виконання Державної цільової соціальної про­ грами "Школа майбутнього"» від 19.03.2008 р. № 201.

278

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО