§ 3. Пределы толкования

Проблема пределов толкования Конституции РФ весьма актуальна в свете действия наполненного новыми социальными и правовыми категориями Основного закона. Учитывая, что решения Конституционного Суда РФ окончательны и обжалованию не подлежат, и нет власти, которая могла бы оценить конституционность действий конституционных судей, безусловно, полезен "ограничительный" принцип, особенно когда нарабатывается опыт деятельности новых институтов, таких как конституционное правосудие, и велик соблазн пойти по пути американской юстиции. Известно, что "едва ли не большая часть "фундаментальных перемен" в американской Конституции, как равно и в том, что относится к регулированию экономических и социальных отношений в стране, была сделана не столько конгрессом и легислатурами штатов, сколько решениями Верховного Суда США"1.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, который по своей природе, назначению и характеру деятельности должен способствовать соблюдению другими властями установленных Основным законом ограничительных пределов, и сам должен таковыми руководствоваться. Проблема самоограничения Конституционного Суда РФ может возникнуть и возникает прежде всего в связи с опасностью вторгнуться в компетенцию законодательных, исполнительных или судебных органов.

В Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" имеется явный пробел - в нем отсутствуют прямые указания на пределы нормативного толкования Конституционным Судом РФ Основного закона государства. Только ч. 2 ст. 36 косвенно ограничивает пределы нормативного разъяснения Конституции РФ, связывая допустимость запроса с неопределенностью в понимании положений Конституции РФ, обнаружившейся в связи с официальной деятельностью соответствующего субъекта и трудностями в осуществлении им своих полномочий.

Причины толкования Конституции РФ могут быть разными, пределы же ее толкования должны быть вполне осязаемыми. Эту роль выполняют принципы толкования Основного закона. Толкование Конституции РФ допустимо потому, что оно не произвольно, определяется смыслом и содержанием интерпретируемого акта. Главный принцип толкования мог бы звучать так: "В конституционной интерпретации судья не главнее Конституции, в законодательной интерпретации судья не выше главной цели законодательства"2. Его соблюдение позволит избежать кризиса конституционности.

Исходной позицией, основным принципом толкования Конституции РФ может служить признание ее самодостаточности, т. е. ресурсы для понимания Конституции РФ заложены в ней самой. Прежде всего, эту роль выполняют ее принципы, которыми Конституционный Суд РФ руководствуется в своей интерпретационной деятельности.

Известно, что принципы бывают общими и специальными. В качестве общих принципов толкования Конституции РФ будет выступать система принципов организации и деятельности Конституционного Суда РФ (гласность, независимость, коллегиальность и т. д.). Специальные принципы толкования Конституции РФ производны от общих принципов права.

В свете толкования Конституции РФ важны не только сами конституционные принципы, но и их "набор", применение в той или иной иерархии, определяемой ценностным содержанием каждого и конкретной правовой ситуацией. Конституционный Суд РФ в каких-то случаях опирается на одни цели и принципы Конституции РФ, в других - на иные. Не всегда это бесспорно. Так, не раз подвергалось критике решение Суда о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, а именно разъяснение, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды. Конституционный Суд РФ положил в основу своего решения принципы и нормы Конституции РФ о взаимодействии (сотрудничестве) властей в целях достижения общих конституционных целей и задач. В то же время принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, как средство сдержек и противовесов, Конституционным Судом РФ во внимание принят не был1.

Установить оптимальный набор принципов для каждого случая невозможно, и это дело самого Конституционного Суда РФ, его политической ответственности перед государством и гражданским обществом.

При толковании Конституции РФ необходимо учитывать все ее разделы. Так, преамбула выполняет служебную роль по отношению к собственно Конституции РФ, является своего рода ключом к конституционному тексту1. Как отмечается в научной литературе, ее содержание выступает общеобязательным мерилом толкования и применения всех положений Конституции РФ и действующих законов2.

Ключевую роль играют гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Прежде всего, толкование конституционных норм не должно противоречить содержанию других конституционных норм или в целом Конституции РФ и ее фундаментальным основам, получившим выражение в гл. 1 Основного закона. Прямое предписание на этот счет содержится в ст. 16 Конституции РФ, согласно которой положения этой главы составляют основы конституционного строя Российской Федерации и никакие другие положения Конституции РФ не могут им противоречить. Не могут им противоречить и разъяснения норм, содержащихся в гл. 2-9 и разделе втором Конституции РФ.

В связи с этим возникает требование системности толкования, выявления системообразующих связей конституционных норм и права в целом: субординации, координации, происхождения и т. п. Конституционные нормы и конституционные институты составляют единое целое и выполняют одну и ту же задачу - регулирование общественных отношений. Толкование отдельной конституционной нормы не должно приходить в противоречие с общими задачами и функциями Конституции РФ, противоречить ее основным принципам, поскольку все ее нормы и институты составляют единую систему, выполняют одну роль и находятся между собой во взаимодействии.

Принципиальное значение имеет ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет прав и свобод человека и гражданина, яешпощихся непосредственно действующими при применении законов.

Статья 10 Конституции РФ устанавливает принцип разделения властей, соблюдение которого в первую очередь находится под контролем специального конституционного органа - Конституционного Суда РФ. Критерием законности деятельности органов различных ветвей власти является Конституция РФ, незыблемость которой и призван обеспечить орган конституционной юстиции, имеющий возможность разрешения споров, в том числе и о компетенции государственных органов, как через проверку конституционности их актов, так и через толкование соответствующих конституционных норм.

Поскольку речь идет о конституции федеративного государства, то при толковании спорных конституционных норм, регулирующих вертикальные связи, действует принцип единства политического и правового пространства. В ст. 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, но оно невозможно без единого правового пространства.

Указанные нормы Конституции РФ, с одной стороны, ориентируют и ограничивают возможности интерпретации. Никто из субъектов, оперирующих правом, не может быть свободным в определении политики права. С другой стороны, интерпретация Конституции РФ, проведенная по добросовестной схеме, как бы освещает наличие таких положений, ограничивающих любую созидательную операцию права.

Толкование российской Конституции с учетом международно-правовых норм можно теперь отнести к принципам толкования, так как впервые ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Международные нормы могут выполнять специальную роль при толковании некоторых конституционных институтов, например, прав человека. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". Следовательно, при наличии международного договора РФ он подлежит толкованию наряду с другими нормативными актами, включая и российскую Конституцию, точнее, ее положения толкуются с его учетом. Можно также сослаться на ст. 62, 63, 69 Конституции РФ как специально предусматривающие такое толкование. На наш взгляд, можно констатировать обращение Конституционного Суда РФ к нормам международного права по всем направлениям его деятельности.

С точки зрения реализации назначения толкования как средства установления истинного смысла правовой (конституционной) нормы принципом толкования Конституции РФ является требование о необходимости использования всего спектра известных науке и практике приемов и способов толкования права.

Поскольку Конституция РФ сама определяет, как ее толковать (уяснять и разъяснять), предопределяя достаточно строгие пределы интерпретации, например, по объему толкования: допустимости расширительного или ограничительного толкования смысла конституционных установлений, в частности, через установление их целей, а также в некоторой степени и пути уяснения содержания норм, то только при соблюдении этого интерпретация конституционных норм Конституционным Судом РФ, да и любым другим субъектом, корректна.

Следует также обратить внимание на соотношение принципа и критерия толкования (понятие, объем, закрепленность в Конституции РФ, конкретное юридическое содержание, практика применения).

В деле о толковании ст. 107 Конституции РФ1 по существу анализировались конституционно-контрольные полномочия Президента РФ (в том числе и те, которые прямо не прописаны в Конституции РФ), связанные с обеспечением конституционной законности, в частности, соответствия процедуры принятия законов палатами Федерального Собрания установлениям Конституции РФ. В этом контексте была предпринята попытка интерпретировать нормативное содержание понятия "гарант Конституции РФ", которая вызывает множество вопросов в контексте рассматриваемой проблемы. Конституционный Суд РФ, безусловно, также гарант Конституции РФ, как и общие суды, прокуратура. Правительство РФ призвано тоже принимать к этому меры. Коль скоро речь идет о целой системе гарантий, то каковы место Президента РФ и соответственно пределы этой функции? С одной стороны, нужно разграничить функции всех подсистем, всех субъектов, облеченных полномочиями по обеспечению гарантий Конституции РФ, с другой - все граждане должны этой гарантирующей функцией охватываться (т. е. в отношении них в полной мере должна действовать, реализовываться, обеспечиваться Конституция РФ).

Таким образом, вопрос о пределах толкования всегда проецируется на пределы конституционного регулирования. Можно даже сформулировать правило, что нельзя истолковать шире того содержания конституционных норм, которое означает их максимально допустимый радиус регулирования. Конституция РФ как итог политической борьбы может толковаться и применяться в измененном (в угоду политике) виде, но в радиусе допустимого предела регулирования конституционных норм. Здесь же мы сталкиваемся с проблемой объема толкования: ограничительного, расширительного, адекватного. Нормы права, в том числе конституционные, ограничивают пределы вмешательства государства. В результате то расширительного, то ограничительного толкования эти границы подвигаются, и возможно причинить ущерб гражданскому обществу. Конституционные нормы, устанавливающие самые общие пределы вмешательства государства в гражданское общество (регулируя конституционное устройство), обладая наивысшей юридической силой, выполняют роль гаранта. Толкование их в указанных пределах (адекватное) является юридической гарантией их реализации, а следовательно, соблюдения пределов вмешательства государства в гражданское общество. Таким образом, всем субъектам толкования Конституции РФ, в первую очередь официальным, следует иметь в виду: расширительное толкование конституционных норм способствует расцвету патернализма, близкого к тому состоянию огосударствления, в котором долгое время пребывало наше общество. Ограничительное толкование Конституции РФ на официальном уровне чревато сужением необходимого в противовес хаосу регулирующего воздействия права, ущербом правам и свободам граждан.

Одно из основных положений теории права состоит в том, что субъект толкования не вносит ничего нового в разъясняемую норму, а лишь известными методами и средствами стремится уяснить ее действительный смысл и содержание. Конституционный Суд РФ не может решать вопросы за законодателя, хотя сам законодатель и настаивал бы на этом. Однако грань, которая отделяет толкование норм Конституции РФ от настоящего правотворчества, всегда является довольно тонкой. Не случайно исследователи, обращающиеся к данной проблеме, указывают на появление второго законодателя - того, кто толкует Конституцию РФ. Поскольку эта обязанность возложена самой Конституцией РФ на Конституционный Суд РФ, в положении второго законодателя выступает этот орган1.

В исследовании пределов толкования права следует исходить из того, что толкование неотделимо от содержания разъясняемой правовой нормы, оно отражает выраженную в ней государственную волю. Значит, при обращении к правовой норме толковать ее надо и с учетом существующих официальных интерпретаций. Речь идет, в том числе, и о тех актах толкования, которые ранее были даны Конституционным Судом РФ.

Толкование является лишь своеобразной "разверткой" содержания и значения юридической нормы. Поэтому представляется неточным рассматривать разъяснения как "модификацию правовой нормы", утверждать, что "толкование несет в себе элемент нового понимания действующего закона".

Пределы толкования всех правовых норм ограничены объективными возможностями познания права, субъективной воли законодателя, иначе говоря, известными юридической науке и практике способами, приемами интерпретации права. Последние имеют ключевое значение в плане обеспечения содержательных границ толкования Конституции РФ, определяемых функциями законодательной, исполнительной и судебной власти. Они не позволяют Конституционному Суду РФ вторгаться в компетенцию законодателя и исполнительной власти. Учитывая конституционный принцип разделения властей, Конституционный Суд РФ не может исходить только из содержания гл. 1 Конституции РФ. Иначе останется без ответа вопрос: почему Президент РФ издает указы как первичные правовые регуляторы, а парламент ратифицирует международные договоры? Нормативное содержание данного принципа не ограничивается только ст. 10 Конституции РФ и предполагает анализ последующих глав Основного закона. Помимо грамматического здесь необходимы логический и систематический способы толкования, а также телеологический (целевой). Здесь, кстати, отслеживается прямая связь с уровнем законодательной техники. Чем последняя выше, тем проще уяснение законодательной воли. Достаточно применения самых простых способов толкования права (грамматического, систематического, логического) для последующего разъяснения полного смысла и содержания толкуемого правового положения. В обратной ситуации, например, при пренебрежении законодателем требованием о доступности языка закона возникает необходимость в специально-юридических приемах толкования.

В целом практика толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ в свете рассматриваемой проблемы подтверждает следование Конституционного Суда РФ указанным выше принципам толкования, заложенным в Основном законе, требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", установленной процедуре рассмотрения дел.

Конституционный Суд РФ постоянно сталкивается с вопросом самоограничения. Проблема самоограничения для Конституционного Суда РФ особенно актуальна ввиду его конституционного статуса, по природе своей (правосудной) несопоставимого даже с незначительным нарушением правовых принципов и норм, которые в отличие от других властей ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы влиянием политических или социально-экономических факторов. В практике Конституционного Суда РФ можно найти немало материала в связи с рассматриваемой проблемой, скажем, в "отказных" делах. Примером самоограничения Конституционного Суда РФ могут служить случаи, когда Суд явно не дает ответа на все возникающие вопросы. Так, к примеру, можно было бы ожидать, что в постановлении от 28 ноября 1995 г. Конституционным Судом РФ будет дано толкование понятия конституционно-правового статуса субъекта. Это необходимо для разрешения вопроса о том, в каких случаях переименование субъекта РФ изменяет его конституционно-правовой статус. Разъяснение этого понятия способствовало бы защите Конституции РФ от необоснованных изменений и, кроме того, помогло бы законодателю в разработке соответствующего Конституции РФ федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта, необходимость принятия которого предусмотрена ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ не дал такого разъяснения, сосредоточившись на толковании исключительно того положения Конституции РФ, неопределенность в понимании которого стала основанием запроса. Таким образом, неопределенность в понимании термина "статус субъекта Российской Федерации", употребленного в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, сохраняется1.

В каждом отдельном случае, безусловно, есть свои причины самоограничительных действий Суда, не всегда они "лежат на поверхности", но вполне просчитываемы. Нередко это представление о последствиях рассмотрения дела, его государственном, социально-экономическом или политическом резонансе.

Естественно, могут быть и другие причины, побуждающие Конституционный Суд РФ к самоограничению, чаще всего боязнь столкновения с компетенцией других органов, например, судов общей юрисдикции. Так, разрешая вопрос о принятии (непринятии) обращений к рассмотрению, Конституционный Суд РФ во всех случаях принимает во внимание возможность других судов и органов государства решать соответствующие споры.

Материалы рассмотрения запросов о толковании Конституции РФ показывают, что часто стороны в обоснование своих позиций используют ссылки на зарубежное законодательство, на различные законы и подзаконные акты. Представляется, что более уместными были бы ссылки на акты толкования, хотя бы и зарубежных органов конституционного контроля. В этой связи представляет интерес решение Конституционного Суда Болгарии от 13 декабря 1991 г. по вопросу толкования ст. 97 Конституции, согласно которому вообще недопустимо обосновывать запрос посредством ссылки на нормативные акты более низшей степени по сравнению с Конституцией1.

С этой точки зрения подвергается критике позиция Конституционного Суда РФ в понимании положений ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ. В данном случае, как известно, Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие неопределенности в понимании конституционных положений и прекратил производство по делу2. Однако, как справедливо замечено, Суд аргументировал свою позицию ссылками на решения правоприменительных органов, подтверждая их выводы, основанные на их собственном истолковании применяемых конституционных норм. Более того, в защиту выводов Суда были положены даже публичные заявления отдельных должностных лиц. Не говоря уже о том, что данное дело вообще не должно было быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в силу неподведомственности3.

Таким образом, проблема самоограничения Конституционного Суда РФ вполне четко просматривается, а его конкретные рамки ставит сам Конституционный Суд РФ.

Думается, в свете рассматриваемой проблемы практика Конституционного Суда РФ в будущем выработает оптимальное понимание пределов своей деятельности, очертив свой круг деятельности, выработает традиции по разрешению коллизий с другими властями, иных проблем конституционного правосудия, в том числе тех, что способствуют утверждению принципа разделения властей.

1 Черниловский 3. М. От Маршалла до Уоррена. Очерки истории Верховного Суда США. М., 1982. С. 3.

2 МурДжон Нортон. Верховенство права: обзор// Верховенство права. М., 1992.-С. 43-44.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

1 См.: Теоретические основы Советской Конституции/ Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1981. С. 32.

2 См.: Зивс С. Л. Конституция СССР и система советского законодательства // Советское государство и право. 1978. № 6.

1СЗРФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

1 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 206.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

1 См.: Решения и определения на Конституционния Съд на Республика Болгария. 1991 - 1992. София, 1993. С. 16.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. "По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5701.

3 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т. Г Морщаковой (постановление Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. "По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 46. Ст. 5701).