Глава 17.Рассмотрение дел о конституционности

ЗАКОНОВ ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

§ 1. Субъекты права на обращение с жалобой

В качестве одного из наиболее важных полномочий органов конституционной юстиции выступает конституционно-судебная защита прав граждан. В соответствии с действующей Конституцией РФ (ч. 4 ст. 125) и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ вправе осуществлять проверку конституционности законов по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод2. В последнее время практика рассмотрения такого рода дел стала значительно более широкой. Ежегодно в Конституционный Суд РФ приходит от 5 до 12 тыс. индивидуальных и коллективных жалоб. За 1992-2001 гг. в публичных заседаниях им было рассмотрено 2989 жалоб граждан и 65 жалоб их объединений. За 1995-1998 гг. около 45 процентов постановлений было вынесено в связи с жалобами граждан или их объединений. В 1999 г. доля дел данной категории составляла около 80, а в 2000 г. - 60 процентов. Из 1292 "отказных" определений, принятых Конституционным Судом РФ с 1995 по 2001 гг., 963 было вынесено по жалобам граждан или их объединений1.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не предусматривают право любого гражданина, иного субъекта права на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод. Для подачи жалобы установлены достаточно серьезные ограничения, а процедура ее рассмотрения довольно продолжительна. Конституционный Суд РФ на любой стадии рассмотрения жалобы вправе прекратить производство по делу ввиду его неподсудности.

Конституционное законодательство устанавливает более или менее четкие критерии для определения круга субъектов, обладающих таким правом. В соответствии с частью первой ст. 96 названного Федерального конституционного закона правом на обращение в Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан и иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Рассматривая первую категорию субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, а именно граждан, следует отметить, что здесь в первую очередь имеются в виду граждане РФ. Однако несмотря на то, что Закон прямо не предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд РФ иностранных граждан и апатридов (как это было записано в Законе о Конституционном Суде РСФСР 1991 г.), термин "граждане" в данном случае следует понимать расширительно, т. е. включая сюда как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства.

Дело в том, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором. Таким образом, в законе должна содержаться прямая запрещающая норма. Такой нормы в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" нет. В нем говорится о гражданах (не о гражданах РФ), чьи права нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, Конституция РФ, фиксирующая права и свободы не только гражданина РФ, но и человека вообще, закрепляет в ст. 46 гарантированность каждому1 судебной защиты прав и свобод2. Б. С. Эбзеев подчеркивает в этой связи: "Конституционный Суд твердо стоит на позиции недопустимости дискриминации человека и ограничения его прав, провозглашенных Конституцией, в зависимости от гражданской принадлежности"3.

В соответствии с теорией и практикой конституционного судопроизводства, жалобы подразделяются на конкретные и абстрактные (народные). Конкретная жалоба может быть подана гражданином только в связи с рассмотрением его дела в суде (имеется в виду суд общей юрисдикции) или ином органе.

Абстрактная же жалоба может быть подана гражданином вне связи с рассмотрением его дела в суде или ином органе1.

Жалобы, исходящие от граждан, могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Под коллективной жалобой понимается жалоба группы лиц, каждое из которых управомочено на подачу жалобы и обжалует применение к нему того же закона (это вытекает из сопоставления части первой ст. 96 и ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", допускающей соединение нескольких обращений в одном производстве).

Объединения граждан как субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ также следует понимать широко, не сосредотачиваясь только на общественных объединениях, образуемых в соответствии со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение2.

Объединения граждан вправе обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав самого объединения, в случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Так, в решении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. подчеркивалось, что в качестве таких объединений могут выступать акционерные общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью, организации других хозяйственных форм, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами для совместной реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1 ст. 34 (право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности) и в ч. 2 ст. 35 (право иметь собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами) Конституции РФ3.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой правом на обращение в Суд обладают и государственные предприятия1.

Органы местного самоуправления не подпадают под категорию объединения граждан. К примеру, определением Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. жалоба Омского городского совета2 была отклонена, так как, по мнению Суда, Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) относит органы местного самоуправления и объединения граждан к самостоятельным, отличающимся друг от друга субъектам права3.

Между тем Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой муниципальные образования выступают в качестве надлежащих заявителей. В постановлении от 2 апреля 2002 г., в частности, отмечается: "В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления"1.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" оставляет возможность для расширения перечня органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой. Круг этих субъектов будет постепенно определяться федеральными законами (в данном случае термин "федеральный закон" применяется как родовое понятие, т. е. включающее в себя как федеральные законы, так и федеральные конституционные законы). В юридической литературе высказываются предположения относительно расширения круга данной категории субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ. В частности, Н. В. Витрук полагает, что такими должностными лицами могли бы стать региональные уполномоченные по правам человека, в том числе по правам ребенка, национальных меньшинств2.

На данный момент два закона фиксируют соответствующие положения. Так, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предоставляют соответственно Генеральному прокурору РФ и Уполномоченному по правам человека РФ право обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Необходимо иметь в виду, что данные субъекты реализуют свое право обращения в Конституционный Суд РФ в защиту не собственных интересов, а общих интересов и интересов третьих лиц (граждан)1.

2 По Закону 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР" Суд был вправе рассматривать жалобы на неконституционность правоприменительной практики, имевшей характер обыкновения (гражданин должен был доказать, что неконституционное применение закона в его деле является не единичным случаем, а общей тенденцией, т. е. имеет характер обыкновения). Причем до обращения в Конституционный Суд РСФСР заявитель должен был использовать все другие способы защиты своего конституционного права, т. е. в Конституционный Суд РСФСР обжаловались лишь судебные решения, вынесенные в последней инстанции. Таким образом, рассматривая дела по индивидуальным жалобам граждан, Суд признавал неконституционной правоприменительную практику, а не соответствующие положения закона, иного нормативного акта. Основной недостаток этой системы состоял в том, что Конституционный Суд РСФСР не мог лишить закон юридической силы, он продолжал применяться по другим делам, а отменить его мог только законодательный орган.

1 См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 570.

1 Данный вывод нашел отражение и в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. по "делу Гафура". См.: СЗ РФ. 1998. №9. Ст. 1142.

2 В целях избежания необходимости приведения длинной логической цепи рассуждений, которая в ряде случаев небесспорна (например, Конституция все же в большинстве случаев говорит о "гражданах Российской Федерации", хотя в ст. 125 - только о "гражданах". Тем более, что когда есть необходимость сказать именно об иностранных гражданах и лицах без гражданства, она так и делает - ст. 125), следовало бы все-таки внести дополнение в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", касающееся права иностранных граждан и лиц без гражданства обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод. В то же время необходимо иметь в виду, что Конституция РФ не предоставляет указанным лицам ряд прав и свобод, а также не возлагает на них некоторые обязанности. Поэтому в предлагаемой поправке необходимо уточнение, касающееся возможности реализации права на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой только в тех случаях, когда Конституция РФ действительно распространяет на них те или иные конституционные права и свободы.

3 Эбзеев Б. С. Признание, соблюдение и. защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства: Вступ. статья // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. Т. 2. С. 26.

1 Применение абстрактной жалобы способно повлечь за собой огромное количество дел, с рассмотрением которых Конституционный Суд РФ может не справиться. В этой связи она в Российской Федерации не применяется (абстрактная жалоба применяется в Венгрии, Македонии, Японии, Израиле, Колумбии, на Мальте и др.).

2 Примером заявителя - общественного объединения может служить профсоюз. Так, постановление от 17 мая 1995 г. было принято Судом по жалобе профсоюза летного состава Российской Федерации. См.:ВКСРФ. 1995. №2-3.

3ВКСРФ. 1996. №5.

1 Крайне интересной представляется аргументация Суда, содержащаяся в решении по данному делу. В постановлении, в частности, подчеркивается: "НИЦИАМТ (Научно-исследовательский центр по испытаниям и доводке автомототехники) как государственное унитарное предприятие собственником имущества не является, а обладает правом хозяйственного ведения. Между тем, согласно ст. 8 (ч. 2) Конституции РФ в Российской Федерации частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности признаются и защищаются равным образом. Юридические лица, как частные, так и государственные (независимо от их организационно-правовой формы), являются субъектами конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы. Споры по жалобам юридических лиц, возникающие при определении соответствия законов ст. 57 Конституции РФ, затрагивают ряд конституционных прав граждан, в частности право на равенство, право частной собственности, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. Поскольку конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется па всех налогоплательщиков, на государственные предприятия - юридические лица распространяются и конституционные принципы и гарантии в той степени, в какой эти принципы и гарантии могут быть к ним применимы. Следовательно, жалоба НИЦИАМТ также может быть признана допустимой в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". См.: Российская газета. 1998. 20 окт.

2 Жалоба касалась нарушений конституционных прав граждан на участие в местном самоуправлении рядом норм, касающихся права судов при определенных условиях назначать дату выборов депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

3 Используя этот аргумент, можно предположить, что и органы государственной власти, и должностные лица (также перечисленные в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), кроме тех, что прямо предусмотрены в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" (Совет Федерации, Государственная Дума, Президент РФ и др.), также не подпадают под понятия "объединения" и "граждане".

1 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобима и Ю. А. Хнаева // Российская газета. 2002. 10 апр.

2 См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 302.

1 Рассматривая данную группу субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, Н. В. Витрук отмечает, что, "к сожалению, должной активности в использовании этого права они не проявляют". См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 238.