§ 2. Критерии допустимости запроса

Применительно к делам о толковании Конституции РФ можно говорить о критериях допустимости, общих для всех категорий дел.

Так, запрос о толковании Конституции РФ не будет признан Судом допустимым, если по смыслу ст. 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" отсутствует основание к рассмотрению дела - неопределенность в понимании положений Конституции РФ.

Ярким примером неопределенности в понимании Конституции РФ является дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ1. Другое решение Конституционного Суда РФ, на которое следует обратить внимание, интересно тем, что основанием к появлению запроса явилось не просто разное понимание нормы, а разная практика принятия решений, реализующих конституционные нормы. Речь идет о деле по рассмотрению запроса Государственной Думы о толковании понятия "общее число депутатов", которое содержится в ряде норм Конституции РФ2.

Вопрос о неопределенности понимания положений Конституции РФ как основание запроса о толковании небесспорен. Получается, что Суд оценивает наличие или отсутствие неопределенности в понимании норм Конституции РФ, в то время как это и является предварительным условием запроса, т. е. установкой заявителя, хотя и с правом дальнейшей "экспертизы" Конституционным Судом РФ. Это можно рассматривать как практическую сторону давнишней проблемы теории толкования права. Речь идет о ее так называемом субъективном срезе3.

Мера ясности Конституции РФ для разных субъектов права не может быть одинаковой. Ясное представление о смысле правовой нормы может явиться результатом многолетнего ее применения, осуществляемого с учетом индивидуального опыта прошлого толкования и практики толкования других субъектов. Незаметность процесса толкования находится в зависимости от юридической подготовленности лица, целей, для которых необходимо знание правовой нормы.

Понятно, что мера ясности для судьи Конституционного Суда РФ не та, что для других субъектов. Однако конституционные нормы, как и любые другие правовые нормы, не могут быть разделены заранее на ясные и неясные, неопределенность в их понимании - необходимое условие запроса об официальном толковании Конституции РФ. Эта неопределенность может быть вызвана качеством текста (независимо от того, была погрешность изначально или она связана с изменением условий реализации соответствующих положений) либо качеством восприятия.

Основание к рассмотрению дела выявляется непосредственно в ходе судопроизводства. Было бы неправильно, если даже положения Конституции РФ являются вполне ясными, констатировать эти вопросы на начальной стадии, стадии принятия обращения. Таким правом наделяется только состав Конституционного Суда РФ, но не его аппарат, не его рабочие органы, хотя они и представляют собой весьма квалифицированное сообщество специалистов. Секретариат полномочен определять лишь наличие повода к рассмотрению дела и устанавливать обстоятельства, связанные именно с поводом к рассмотрению дела, с оформлением соответствующего обращения.

Соответственно для членов Конституционного Суда РФ неопределенности, послужившей основанием запроса для других субъектов, ввиду их наивысшей юридической квалификации может и не быть. Однако это не должно служить основанием для отказа в рассмотрении запроса, обязанность Суда - дать толкование Конституции РФ при условии соблюдения других требований закона.

Не может идти речи об удовлетворении лишь познавательного интереса субъектов, пользующихся правом на обращение в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Это право возникает лишь в том случае, если такая неопределенность обнаруживается управомоченными на обращение с запросом органами в связи с их официальной деятельностью по осуществлению своих государственно-властных функций1.

При этом обнаружившаяся неопределенность в понимании тех или иных положений Конституции РФ должна быть действительной, а не мнимой, сопряженной лишь с неправильным пониманием или непониманием положений Конституции РФ, о толковании которых ставится вопрос, а само требуемое толкование не связано с подменой законодательной функции.

В Конституционный Суд РФ 19 июня 1995г. поступил запрос Совета Федерации о толковании п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в связи с обнаружившейся, по мнению заявителя, неопределенностью в понимании положения Конституции РФ об отнесении к ведению Совета Федерации решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ. В частности, Совет Федерации считал неясным, следует ли ему принимать решение об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ в случаях, если таковое предусмотрено различными международными договорами СССР, РСФСР и РФ, а также кем инициируется рассмотрение данного вопроса в различных (перечисленных в запросе) условиях.

Как указал Конституционный Суд РФ, из содержания представленного запроса видно, что неясность у Совета Федерации возникла в связи с наличием у него, наряду с полномочием, предусмотренным п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, другого конституционного полномочия - обязательного рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. В связи с этим заявитель полагал, что если Совет Федерации дает согласие на ратификацию международного договора, предусматривающего возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами Российской Федерации, то тем самым уже использует свое полномочие, зафиксированное в п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.

По мнению Конституционного Суда РФ, в данном вопросе нет неопределенности. Из Конституции РФ следует, что решение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами страны и обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров являются совершенно самостоятельными, не совпадающими полномочиями Совета Федерации.

Анализ и сопоставление ст. 102, 106 Конституции РФ и положений Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" свидетельствуют о том, что ратификация и денонсация международных договоров являются многоступенчатыми и комплексными процедурами и участие Совета Федерации в них представляет собой лишь один, несомненно, важный, но не единственный этап.

Решение же Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ - это совершенно самостоятельное, исключительное полномочие данного органа, которое он осуществляет единолично и каждый раз, когда в этом обнаруживается необходимость. Это прямо вытекает и из Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".

Столь же очевиден и ответ на вопрос заявителя о том, кто должен инициировать рассмотрение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ в случаях изменения условий их использования, состава и численности и т. п. Из ст. 6 и 10 Федерального закона "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" следует, что таким органом является тот, кто принимает решение о направлении за пределы Российской Федерации соответствующих воинских формирований, а именно- Президент РФ1.

Конституционный Суд РФ не признает запрос допустимым, если он не соответствует предназначению и принципам деятельности Суда (например, заявитель фактически просит восполнить пробел в Конституции РФ) и если судебный орган конституционного контроля в результате рассмотрения запроса превращается в непосредственного участника текущих политических событий2.

Практика такова, что Конституционный Суд РФ постоянно сталкивается с вопросами, находящимися на грани права и политики. Конституция РФ представляет собой политико-юридический документ, в котором скрещиваются интересы всех политических сил общества. Поэтому политические вопросы могут быть предметом рассмотрения судебных органов, но только в строго определенных пределах: закрепление законодателем того или иного политического вопроса в качестве конституционной нормы или в законе; возникновение конкретного правоотношения, подпадающего под признаки действия этой нормы; рассмотрение данного вопроса в суде с применением юридических механизмов и установленных процессуальных форм; вынесение решения в соответствии с юридическими нормами, с соблюдением установленных юридических процедур и по содержанию провозглашающих юридические доказательства и выводы1.

При решении вопроса о допустимости запросов о толковании Конституции РФ необходимо разумное самоограничение, с тем чтобы Конституционный Суд РФ не оказался вовлеченным в политический процесс законотворчества. Правила допустимости обращений о толковании Конституции РФ основываются на принципе разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и на принципе связанности Конституционного Суда РФ компетенцией иных органов (часть третья ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации")2.

Конституционный Суд в своей практике, исходя из природы и целей толкования Конституции РФ, определил ряд дополнительных требований к запросам о толковании.

Так, Конституционный Суд РФ не признает допустимым запрос, если в момент рассмотрения запроса о толковании конституционных положений на определенной стадии законодательного процесса находится проект федерального закона, конкретизирующий эти положения.

Определением от 11 июня 1999 г.3 Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании ст. 12 Конституции РФ, касающегося вопроса о правомочности вхождения в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выборного должностного лица местного самоуправления. Заявитель полагал, что, исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции РФ, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае, по мнению заявителя, нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Принимая во внимание, что Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации", одна из норм которого, по существу, содержала ответ на вопрос, поставленный заявителем, рассмотрение вопроса о толковании ст. 12 Конституции РФ в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным контролем, что не соответствует положениям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая правовая позиция изначально была выражена в определении Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г.1 Вместе с тем Суд не исключил возможности последующего обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности соответствующих законоположений.

Конституционный Суд РФ не признает допустимым запрос и в том случае, если он фактически влечет проверку конституционности какого-либо действующего нормативного акта, в то время как его конституционность ни по форме, ни по содержанию, ни по другим параметрам непосредственно не оспаривается (в частности, заявитель требует дать толкование содержащихся в Конституции РФ понятий, определение которых уже содержится в законах, что по существу означает проверку конституционности формулировок, установленных законодателем, которые заявителем не оспариваются).

На недопустимость запроса по этому основанию было указано Законодательному Собранию Вологодской области2. В своем обращении оно просило Конституционный Суд РФ дать толкование содержащихся в ч. 1 и 2 ст. 59 Конституции РФ понятий "защита Отечества" и "военная служба", их взаимосвязи и соотношения, а также толкование формулировок "долг и обязанность гражданина Российской Федерации", "гражданин Российской Федерации несет военную службу". По мнению заявителя, имеющаяся неопределенность в понимании этих понятий приводит на практике к произвольному расширению состава Вооруженных Сил РФ и иных формирований, где предусматривается несение военной службы, а также к их использованию не только для обороны страны, но и для выполнения не свойственных им задач. Конституционный Суд РФ установил, что гражданин РФ несет военную службу в соответствии с федеральным законом. В то время это были законы РФ "Об обороне" (от 24 сентября 1992 г.) и "О воинской обязанности и военной службе" (от 11 февраля 1993г.), содержащие определение понятий, о толковании которых просил заявитель. Следовательно, рассмотрение данного запроса, по существу, означало бы проверку конституционности формулировок, установленных законодателем в законах, которые заявителем не оспариваются.

В случае, если в запросе об одновременном толковании нескольких конституционных положений последние неразрывно не связаны между собой и не имеют единого предмета правового регулирования, Конституционный Суд РФ также не признает запрос допустимым1.

21 июня 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступил запрос Государственной Думы о толковании положений Конституции РФ об основах конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о порядке формиррвания Совета Федерации (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их соответствия закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей.

Конституционный Суд РФ установил, что в соответствии со ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в одном производстве могут быть соединены только дела по обращениям, касающимся одного и того же предмета. Из этого следует, что запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования. Обращение Государственной Думы было признано не отвечающим этому условию, поскольку указанные в нем конституционные положения между собой не связаны.

Требование заявителя о толковании различных конституционных положений с точки зрения их соответствия одному и тому же конституционному принципу также не означает наличия единого предмета обращения1.

Еще одно требование Конституционного Суда РФ к запросам о толковании: запрос не будет признан допустимым, если заявитель фактически просит признать положения Конституции РФ недействующими.

Так, исследуя обращение, Конституционный Суд РФ установил, что запрос Государственной Думы о толковании положений Конституции РФ об основах конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о порядке формирования Совета Федерации (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их соответствия закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, по суги, требует признать недействующим положение ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в части, противоречащей принципу разделения властей. Однако результатом толкования конституционной нормы не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой юридической природе толкования2.

Недопустимым будет считаться и такой запрос, в котором ставятся вопросы, не получившие разрешения в Конституции РФ.

Законодательное Собрание Тверской области обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ с тем, чтобы выяснить, соответствует ли Конституции РФ "передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, перечисленных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, и иных, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исполнительным органам государственной власти области, образованным в городах и районах Губернатором области на принципах единоначалия"3. Конституционный Суд РФ указал, что ст. 132 Конституции РФ определяет круг вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления, а также закрепляет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Вместе с тем указанная статья не содержит каких-либо положений, которые бы предусматривали как передачу органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти, так и порядок осуществления указанных действий. То есть заявитель, по существу, просил дать толкование таких положений, которые не урегулированы ни в ст. 132, ни в других нормах Конституции РФ. Не получившим разрешения в Конституции РФ может считаться вопрос, который не только не отражен в ней текстуально, но и не может быть решен, исходя из смысла различных конституционных положений1. Следует согласиться с тем, что на стадии предварительного рассмотрения обращения не может быть выявлено, получил ли тот или иной вопрос разрешение в Конституции РФ. Такие действия в полном объеме можно произвести только в заседании Конституционного Суда РФ при рассмотрении обращения по существу. Тем более что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", предусматривая принятие решения о прекращении производства по делу в связи с этим основанием, предполагает серьезный анализ конституционных положений и оспариваемых норм правового акта2.

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1.С. 33-75.

2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

3 Более подробно см.: Насырова Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988. С. 10-11.

1 См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 49; Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996. С. 321.

1 См.: Обзор практики вынесения Конституционным Судом Российской Федерации определений об отказе в рассмотрении обращений и о прекращении производства по делу // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4867.

1 См.: БаишевЖ. Судебная защита Конституции. Ал маты, 1994. С. 32-33.

2 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "По делу о тол кован и и статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // ВКС РФ. 1995. № 2-3. С. 24).

3ВКСРФ. 1999. №5.

1 См.: Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1997.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1997; см. также: Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 1995 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о толковании положений ст. 80 и ч. 2 ст. 95 Конституции РФ // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

2 Там же.

3 Определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании ст. 132 Конституции РФ // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1997.

1 П. Е. Кондратов верно замечает, что сформулированные в общем виде положения Конституции РФ, составляющие основы конституционного строя России, закрепляющие основные права и свободы человека и гражданина, выступают едва ли не всеобщим мерилом правовой оценки нормативных актов. Но нельзя считать, что в Конституции РФ разрешены все вопросы. См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996.С. 215.

2 См.: Лучин В. О., Доронина О. Н. Указ. соч. С. 122-123.