§ 2. Взаимоотношения конституционных (уставных) судов с иными органами государственной власти и общественными объединениями

Взаимоотношения органов государственной власти обусловлены действием принципа разделения властей, который предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, но и их активное взаимодействие.

Судебная власть, основной функцией которой является осуществление правосудия, самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Решения судов имеют обязательную силу на всей территории страны. При осуществлении правосудия судья независим и подчиняется только Конституции РФ и закону. Какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону.

Вместе с тем решения о назначении судей и создании отдельных органов правосудия принимают органы законодательной ветви власти. Кроме того, условия функционирования судебных органов зависят от других органов (в частности, органы законодательной власти принимают федеральные законы о бюджете, в которых предусматривается финансирование судов), но эти органы не имеют права увольнять судебных должностных лиц, вмешиваться в конкретные дела и контролировать судебные органы. Хотя судебные органы функционируют на основе правил, установленных другими органами, они могут своими решениями влиять на деятельность органов законодательной власти. Особенно это свойственно органам конституционного контроля, которые не только обеспечивают реализацию конституционных норм и их эффективность, но и оказывают существенное влияние на развитие законодательства.

Взаимоотношения судебной ветви власти с иными органами государственной власти основываются на определенных правилах. Во-первых, судебная система формируется в рамках закона. Во-вторых, только суд осуществляет правосудие, а иные органы государственной власти не вправе вмешиваться в работу суда, отдельного судьи. В-третьих, ни один орган государственной власти не вправе контролировать процесс выносимых судом решений. В-четвертых, за соответствием нормативных правовых актов Федерального Собрания, Президента РФ, Правительства РФ Конституции РФ осуществляется конституционный контроль.

По Конституции РФ все органы государственной власти обязаны выполнять общую, наиболее значимую задачу - признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В этой сфере наибольшую роль играют органы законодательной и судебной власти (как органы, принимающие законы и гарантирующие, в случае необходимости, применение этих законов, защиту нарушенных прав и интересов).

Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" определяются основы взаимодействия федеральных судебных органов и Федерального Собрания.

Взаимодействие органов законодательной и судебной власти прослеживается в следующих сферах:

при формировании судейского корпуса;

при принятии парламентом законов;

при осуществлении судом правосудия.

Взаимодействие органов законодательной и судебной власти при формировании высших федеральных судов РФ выражается в участии парламента в назначении судей. Президент РФ либо по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей высших федеральных судов, включая Конституционный Суд РФ. Совет Федерации назначает судей Конституционного Суда РФ.

Следует отметить, что действуют и иные положения, определяющие совсем другие взаимоотношения между парламентом и судебными органами. Например, председатели и члены всех трех высших федеральных судов вправе присутствовать на заседаниях палат. Они могут участвовать как в открытых, так и закрытых парламентских слушаниях. Государственная Дума в соответствии с ее Регламентом направляет в названные суды законопроекты по вопросам их для подготовки отзывов. Регламентом Совета Федерации установлено право внеочередного выступления на заседаниях палаты председателей высших федеральных судов.

В результате совместной деятельности Федерального Собрания и судебных органов приняты такие законы, как федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и другие. Судейское сообщество активно обсуждало положения этих законопроектов, вносило предложения по совершенствованию их норм. Судьи высших федеральных судов участвовали в заседаниях Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, Комитета Государственной Думы по законодательству, присутствовали на заседаниях палат Федерального Собрания при принятии этих законов. Подготовленные в тесном сотрудничестве, принятые и продуктивно действующие законы выражают согласованную позицию органов законодательной и судебной власти.

Суды при осуществлении правосудия рассматривают дела и решают конкретные споры между субъектами права на основе законов, принятых парламентом. Именно суд служит своеобразным гарантом соблюдения установленных парламентом правовых границ. Применяя законы, судебные органы осуществляют их практическую реализацию, выявляют пробелы, разночтения и коллизии в правовых нормах и, обладая правом законодательной инициативы, просто правом обращения в палаты парламента, имеют возможность обратить внимание законодателей на необходимость совершенствования законодательства путем внесения изменений и дополнений в законы.

Наиболее подробно в законодательстве прописаны взаимоотношения Федерального Собрания с Конституционным Судом РФ. Это связано с особым статусом этого судебного органа, его местом среди иных органов государственной власти.

Статус Конституционного Суда РФ, порядок его деятельности определяются федеральным конституционным законом, принятым в соответствии с Конституцией РФ. Следовательно, парламент осуществляет нормативное регулирование вопросов формирования и деятельности Конституционного Суда РФ.

Совместно с Конституционным Судом РФ Федеральное Собрание решает вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ.

Особый интерес представляют вопросы конституционного судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов, принимаемых Федеральным Собранием. Кроме этого, именно Конституционный Суд РФ осуществляет официальное толкование Конституции РФ. В данном случае следует говорить о контрольных полномочиях Конституционного Суда РФ по отношению к органам законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлены пределы вмешательства Конституционного Суда РФ в сферу деятельности законодательных органов власти при проведении проверок конституционности соответствующих нормативных актов.

Признание нормативного акта (либо его отдельных положений) не соответствующим Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Более того, нормативный акт (отдельные его положения), признанный неконституционным, не может применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции, возникающие между федеральными органами государственной власти; между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, разрешая дела в пределах своей компетенции, обеспечивает законность в деятельности законодательных органов власти, действующих на территории РФ.

Взаимоотношения Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания проявляются в возможности палат парламента обращаться в Конституционный Суд РФ. В частности, обе палаты парламента могут обращаться с ходатайствами в Конституционный Суд РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, самого парламента, Правительства РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров. Палаты Федерального Собрания могут также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ и по другим вопросам, относящимся к их ведению и предусмотренным ст. 125 Конституции РФ. Очень подробно эти вопросы описаны в регламентах обеих палат Федерального Собрания.

Следует отметить, что Совет Федерации в отличие от Государственной Думы может обращаться в Конституционный Суд РФ еще с одним видом запросов - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Конституционный Суд РФ, как и иные высшие федеральные суды, обладает правом законодательной инициативы по предметам своего ведения.

Важное значение для законодательного процесса могут иметь послания Конституционного Суда РФ, предусмотренные ст. 100 Конституции РФ. Регламент Конституционного Суда РФ устанавливает, что Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Конституционный Суд РФ обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ).

Как справедливо отметил Н. В. Витрук, "по вопросу посланий Конституционного Суда Российской Федерации нет единого подхода, начиная с вопроса о их необходимости и кончая вопросом концепции самого содержания послания: должен ли он быть докладом о проделанной работе или содержать нечто большее - обобщение недостатков в законодательной деятельности на основе материалов разрешенных дел, рекомендаций и т. д."1.

Судебный контроль распространяется на все акты, действующие в государстве. Контроль за актами, принимаемыми органами законодательной власти, в основном осуществляют органы конституционной юстиции, которые в своей деятельности основываются только на Конституции РФ. При этом органы конституционного контроля не могут подменять собой законодателя, не вправе вмешиваться в осуществление функций законодателя. Органы конституционной юстиции лишь обеспечивают соответствие закона Конституции РФ.

Однако, как показывает практика, некоторое влияние на законодательный процесс Конституционный Суд РФ все же оказывает. В некоторых своих постановлениях по конкретным делам Конституционный Суд РФ констатирует наличие пробела в законодательстве. Более того, в решениях Конституционного Суда РФ можно встретить рекомендации (причем иногда обязывающего характера), касающиеся необходимости принятия того или иного нормативного правового акта федеральным либо региональным законодателем. Примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997г. "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области". В резолютивной части Суд указал, что "федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и законные интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит"1.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" Суд установил: "Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития"2.

Рассмотрев дело о проверке конституционности Федерального закона 1995 г. о выборах депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд РФ указал Федеральному Собранию на необходимость внесения в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы дополнений, обеспечивающих надлежащую реализацию принципа пропорциональности при определении результатов выборов в федеральном избирательном округе (постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998г.)3.

Приведенные выше решения лишний раз подтверждают, что Конституционный Суд РФ является действенным гарантом правовой охраны Конституции РФ, причем в отношении не только действующих актов, но и будущей законотворческой деятельности. При этом Конституционный Суд РФ не устанавливает конкретных правил, а только определяет возможные границы для законодателя на будущее в пределах конституционного регулирования. Подобные решения являются обязательными, палаты Федерального Собрания обязаны учитывать их в своей деятельности.

Таким образом, влияние Конституционного Суда РФ на деятельность парламента, законотворчество, развитие правовой системы в целом огромно. Конституционный Суд РФ любым своим решением создает типичные правовые нормы, причем акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов парламента и Президента РФ. Это объяснимо. Во-первых, Конституционный Суд РФ выступает "негативным законодателем", признавая акт или его отдельные положения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных законов. При этом Конституционный Суд РФ ограничивает своими принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя. Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы. По мнению М. А. Митюкова, благодаря толкованию или интерпретации конституционных норм судом, они приобретают не абстрактное, а реальное содержание и смысл и начинают действовать, причем иногда в ином смысле, нежели имел в виду законодатель либо правоприменитель1.

За время своей деятельности Конституционный Суд РФ рассмотрел ряд дел, касающихся важных вопросов порядка формирования палат Федерального Собрания, депутатского иммунитета, законодательного процесса и роли в нем Президента РФ, взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти. Часть решений Конституционного Суда РФ связана с дополнительной регламентацией полномочий палат парламента.

Наибольшее количество решений Конституционного Суда РФ, связанных тем или иным образом с парламентом, касается процедурных вопросов деятельности палат Федерального Собрания. Учитывая то, что основной функцией Федерального Собрания является законотворчество, Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к вопросу установления правил законотворческого процесса, отдельных его стадий. Как пишет Н. В. Витрук, "Конституционный Суд Российской Федерации разъясняет процедурные правила с целью единообразного понимания законотворческого процесса всеми его участниками, что находит последующее отражение в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации, в федеральных законах"1. "Законодательный процесс, весьма схематично определенный Конституцией Российской Федерации (ст. 104-108), почти полностью сейчас "развернут" постановлениями Конституционного Суда", - отмечает М. А. Митюков2.

Говоря о взаимоотношениях Федерального Собрания и Конституционного Суда РФ, следует признать, что до сегодняшнего дня не все вопросы в данной сфере урегулированы до конца. Во-первых, можно ли обжаловать действия Президента РФ, отклонившего федеральный закон, но не указавшего мотивы отказа в подписании такового? Во-вторых, может ли кто-то разрешить спор между Президентом РФ и палатами парламента, если Президент РФ возвратил федеральный закон в связи с нарушением порядка принятия федеральных законов и процедур? Более того, нередко Президент РФ возвращает законы, принятые парламентом, не только в связи с нарушением порядка принятия и процедур, но и в связи с нарушением требований регламента той или иной палаты. Неясно, как с данными положениями соотносится норма о правомочии Конституционного Суда РФ рассматривать споры о конституционности нормативных актов, в частности по порядку их принятия (ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). -В-третьих, вправе ли Конституционный Суд РФ рассматривать федеральные конституционные законы? Так, Б. Визер утверждает, что расширительное толкование термина "федеральный закон" и включение в него также федеральных конституционных законов неприемлемо "ввиду того, что п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, как и пункты "б", "в", "д", содержит объемный перечень достаточно четко определенных правовых актов, подлежащих проверке на соответствие Конституции"3. Л. В. Лазарев полагает, что термин "федеральный закон" использован как родовое понятие, т. е. включающее и федеральные конституционные законы, и обычные федеральные законы1. М. А. Митюков считает, что имеет место законодательный пробел, который должен быть урегулирован законодателем2. Более того, не все авторы согласны с возможностью рассмотрения вопроса о конституционности федерального конституционного закона о самом Конституционном Суде РФ. В частности, Т. Я. Хабриева считает, что проверка положений данного закона невозможна, так как судьи при осуществлении своих полномочий обязаны руководствоваться положениями Конституции РФ и соответствующим законом о Конституционном Суде РФ, а не проверять конституционность последнего3. Более верной представляется позиция Т. Г. Морщаковой, которая пишет, что проверка конституционности положений закона о Конституционном Суде РФ не исключается, так как "Суд связан этим законом лишь постольку, поскольку действует презумпция его соответствия Конституции"4.

Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии Основному закону России федеральных законов. Данная редакция представляется универсальной и вбирает в себя все законы Российской Федерации. Однако, думается, следовало бы включить в конституционный текст положение, гарантирующее контроль не только за федеральными, но и за федеральными конституционными законами. Вместе с тем, учитывая, что Конституционный Суд РФ вправе осуществлять официальное толкование Конституции РФ, представляется, что он может самостоятельно решить данный вопрос, приняв к рассмотрению один из федеральных конституционных законов. Более того, не следует забывать о уже имеющихся решениях Конституционного Суда РФ. Примерами могут служить определения Конституционного Суда РФ об отказе в принятии жалоб на нарушение конституционных прав граждан отдельными положениями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (определения от 21 декабря 1998 г., 14 января 1999 г. и др.). В названных определениях речь шла не об отказе в рассмотрении дела на основании того, что федеральный конституционный закон не может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, а по другим причинам.

До сегодняшнего дня имеются проблемы в реализации решений Конституционного Суда РФ, в том числе палатами Федерального Собрания. Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" законодатель предпринял попытку урегулировать вопросы, связанные с проблемой реализации решений органа конституционного контроля. Названы органы государственной власти, отвечающие за приведение законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ. В частности, Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит в Государственную Думу проект нового закона или изменения, дополнения в закон, признанный Судом неконституционным. Отмечено, что подобные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке (ст. 80). Вместе с тем в ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" органам государственной власти, принявшим неконституционный акт, вменено рассмотреть вопрос о принятии нового нормативного акта. Возникает вопрос, вправе ли Государственная Дума до внесения законопроекта Правительством РФ рассмотреть данный вопрос. По-видимому, Государственная Дума должна самостоятельно учитывать решения Конституционного Суда РФ (причем важными являются не только положения постановляющей, но и мотивировочной части), изменяя план законопроектных работ с целью принятия необходимых законов или изменения действующих. Для реализации этих целей в Государственной Думе целесообразно было бы сформировать специальное структурное подразделение, отслеживающее соответствующие решения Конституционного Суда РФ.

Взаимоотношения Конституционного Суда РФ и Президента РФ складываются по тем же направлениям, что и с Федеральным Собранием: при формировании судейского состава (о чем говорилось выше), при издании Президентом РФ в рамках своих полномочий указов (имеющих нормативный характер), при осуществлении Конституционным Судом РФ его полномочий. Вместе с тем, согласно последним изменениям в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", на Президента РФ, как гаранта Конституции РФ, возложены дополнительные обязанности в части обеспечения исполнения решений органа конституционного правосудия1.

Президент РФ правомочен обращаться в Конституционный Суд РФ, причем по многим вопросам, как глава государства. Кроме этого, Президент РФ может обратиться в Суд как обычный гражданин страны, если для этого имеются основания, предусмотренные ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Однако наибольший интерес во взаимоотношениях Конституционного Суда РФ и Президента РФ имеет непосредственно деятельность органа конституционного правосудия, направленная на более четкое очерчивание особенностей конституционного статуса главы государства. Толкуя соответствующие нормы Конституции РФ относительно полномочий Президента РФ, оценивая конституционность нормативных актов главы государства, рассматривая иные вопросы, Конституционный Суд РФ, каждый раз все более четко формулирует критерии президентской власти и ее границы2. Таким образом, взаимоотношения Конституционного Суда РФ с главой государства в основном проявляются во влиянии решений Суда на объем полномочий Президента РФ.

Взаимоотношения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ с другими органами государственной власти, общественными, религиозными и иными объединениями складываются, в основном, в рамках конституционного судебного процесса.

1 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 230.

1 ВКС РФ. 1997. № 5. С. 34-43.

2ВКСРФ. 1996. №4.

3 ВКС РФ. 1999. № 1.

1 См.: Митюков М. Л. Вопросы парламентского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Проблемы парламентского права в России. М., 1996. С. 78.

1 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 182.

2 Митюков М. Л. Решение Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права // Эффективность закона. Методология и конкретные исследования. М., 1997. С. 137.

3 Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 27.

1 См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996. С. 37.

2 См.: Митюков М. А. Парламентское право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. № 3-4. С. 40.

3 См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 145.

4 Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996. С. 123.

1 Более подробно об этом см. гл. 9.

2 См.: Постановление от 30 ноября 1992 г. // ВКС РФ. 1993. № 4-5; Постановление от 12 февраля 1993 г. // ВКС РФ. 1994. № 1; Постановление от 3 июня 1993 г. // ВКС РФ. 1994. № 4-5; Постановление от 15 сентября 1993 г. // ВКС РФ. 1994. № 6; Постановление от 31 июля 1995 г. // ВКС РФ. 1995. № 5; Постановление от 30 апреля 1996 г. // ВКС РФ. 1996. № 3; Определение от 1 октября 1997 г. // ВКС РФ. 1997. № 5; Постановление от 6 июля 1999 г. // ВКС РФ. 1999. № 5; Определение от 5 ноября 1998 г. // ВКС. 1999. № 1; Постановление от 11 декабря 1998 г. // ВКС РФ. 1999. № 2; Постановление от 27 января 1999 г. // ВКС РФ. 1998. № 2; Постановление от 27 января 1999 г. // ВКС РФ. 1999. № 3.