Особенная часть

Глава 14. Рассмотрение дел о соответствии конституции российской федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними

§ 1. Субъекты права на обращение с запросом

Дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти в порядке абстрактного нормоконтроля, как правило, составляют незначительную долю в общем объеме рассматриваемых дел. Исключение составлял 2000 год, когда из 14 дел1, в которых Конституционный Суд РФ рассматривал вопросы соответствия нормативных актов Конституции РФ и по которым вынес постановления, четыре дела относятся к этой категории: "О проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"2; "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"3; "О проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"4; "О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области"5. Это объясняется высокой активностью федеральных органов государственной власти по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, а также наличием споров в связи с этим между органами государственной власти разного уровня.

С запросами в Конституционный Суд РФ по делам о конституционности нормативных актов органов государственной власти в порядке абстрактного нормоконтроля могут обращаться Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Кроме того, таким правом обладают одна пятая часть членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Президент Российской Федерации. Президент РФ как глава государства является гарантом Конституции РФ. В обязанности Президента РФ входит, в частности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Одним из эффективных средств достижения такого состояния государственной власти в стране является разрешение противоречий в порядке конституционного судопроизводства. Правда, Президент РФ нечасто прибегает к такому средству. Например, по запросу Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"1. При этом был разрешен затянувшийся спор вокруг принятия этого закона.

Как верно отмечается в литературе2, некоторые полномочия Президента РФ в известной мере носят судебный, арбитражный характер, как, например, право использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Налицо своеобразная процедура досудебного разрешения спора, в которой Президент РФ выступает в качестве арбитра, он же передает спор на разрешение соответствующего суда, что не исключает возможность при определенных условиях обратиться к суду и другим участникам спора. Иное правомочие Президента РФ предусмотрено ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, Президент РФ Указом от 27 июля 2000 г. приостановил действие постановления Администрации Архангельской области от 10 февраля 1999г. "Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств..." как противоречащего п. "ж" ст. 71 Конституции РФ1. Следует согласиться с Б. С. Эбзеевым в том, что Конституция РФ в этом случае обязывает Президента РФ обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта2. В случае, если, по мнению Президента РФ, нормативный акт противоречит Конституции РФ, дело должно перейти к Конституционному Суду РФ.

Приостановление действия нормативного акта не является обязательным условием обращения в суд.

Совет Федерации и Государственная Дума. С запросом в Конституционный Суд РФ, как известно, может обратиться каждая из палат Федерального Собрания: Государственная Дума и Совет Федерации, но Федеральное Собрание исключено из числа субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ. Это объясняется тем, что в соответствии с Конституцией РФ каждая из палат имеет собственные полномочия, которые она реализует, принимая соответствующие акты. Совместных согласованных решений, к каковым должно быть отнесено и обращение в Конституционный Суд РФ, палаты принимать не могут. Не предусмотрено Конституцией РФ и создание общего органа двух палат, который мог бы обратиться в Конституционный Суд РФ от имени Федерального Собрания, это противоречило бы принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции РФ, является согласительная комиссия, но она образуется палатами только в случае возникновения разногласий при принятии федеральных законов (ст. 105) и сама обратиться в Суд не может.

Государственная Дума и Совет Федерации, являясь коллегиальными органами, реализуют свое право на обращение в Конституционный Суд РФ путем принятия в установленном порядке соответствующего постановления. Например, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 г. "О муниципальных образованиях Курской области" путем принятия постановления от 24 июня 1999 г.1

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Для обращения в Конституционный Суд РФ требуется формирование группы из не менее чем 90 депутатов (одна пятая депутатов Государственной Думы). Соответственно, группа членов Совета Федерации должна состоять из не менее чем 36 членов Совета Федерации (одна пятая членов Совета Федерации), поскольку 89 субъектов РФ направляют в эту палату по два своих представителя. Однако, по нашему мнению, волеизъявление такого числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для обращения в Конституционный Суд РФ требуется только в том случае, если Государственная Дума и Совет Федерации работают в полном составе. Если реально в Государственную Думу избрано меньше чем 450 депутатов и назначено (избрано) менее 178 членов Совета Федерации, то соответственно уменьшается и минимальная численность групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которая может обратиться в Конституционный Суд РФ. Это вытекает из самой формулировки этого права в ст. 125 Конституции РФ, где сказано, что Конституционный Суд РФ разрешает дела "по запросам... одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы". Поскольку в Конституции РФ, когда это требуется, специально указывается: "от общего числа депутатов", "общего числа членов Совета Федерации" (ст. 102, 103, 105 и др.), постольку из формулировки ст. 125 следует, что расчет численности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации следует производить от фактически избранного состава палат.

На практике, однако, необходимости в производстве таких расчетов не возникало, так как в поддержку обращения собирается больше подписей, чем это минимально необходимо1.

Для обращения в Конституционный Суд РФ депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации требуется определенное организационное объединение. Необходимо, чтобы их волеизъявление было письменно зафиксировано, определены представители в Конституционном Суде РФ, оговорены их полномочия и т. д.

Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Необходимо учитывать, что любые суды Российской Федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, когда проверка конституционности нормативного акта связана с его применением в конкретном деле. Однако в порядке абстрактного нормоконтроля субъектами обращения могут быть только два судебных органа - Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Это полномочие они могут реализовать путем принятия решения уполномоченным органом. Реализует это полномочие пленум соответствующего Суда. Например, Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности положений ст. 13 и 14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Верховный Суд РФ направил запрос в Конституционный Суд РФ не в связи с рассмотрением конкретного дела, а в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, приняв на Пленуме Верховного Суда РФ соответствующее постановление от 10 октября 2001 г.2

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1, то правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают оба названных вида органов.

Обращение в Конституционный Суд РФ обоснованно рассматривается как эффективное средство урегулирования разногласий между уровнями и ветвями власти, причем в ряде случаев на это прямо указывается в законе. Определяя основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ, ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает процедуру урегулирования разногласий между ветвями власти с участием Конституционного Суда РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В Конституционный Суд РФ может обращаться как само высшее должностное лицо, так и коллегиальный орган (правительство, администрация и т. д.). Так, Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса Российской Федерации по запросам Правительства Республики Карелия и Администрации Хабаровского края, а дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - по запросу Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай2.

Таким образом, субъектный состав по такого рода делам достаточно ограничен. Не могут обратиться с запросом не только граждане, их объединения, юридические лица, отдельные депутаты, но и депутатские фракции Государственной Думы и Генеральный прокурор РФ3.

1 Для сравнения: в 1999 и 2001 г. было рассмотрено по одному делу этой категории.

2 СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.

3 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

4 СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4861.

5 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

1 СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.

2 См.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 156-157.

1 См.: Российская газета. 2000. 1 авг.

2 См.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. ML, 1997. С. 161.

1СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

1 Минимальное число - 36 членов Совета Федерации фигурировало в деле о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". См.: СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.

2СЗРФ. 2002. № 16. Ст. 1601.

1СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

2 СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429; 2000. № 25. Ст. 2728.

3 По мнению Б. С. Эбзеева, рассматривать роль и место российской прокуратуры сквозь призму опыта США, ФРГ и других государств без учета реалий и потребностей современного этапа развития Российской Федерации - ошибочно. См.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 153.