§ 4. Пределы проверки и виды итоговых решений

Пределы проверки Конституционным Судом РФ соответствия Конституции РФ закона, оспариваемого в запросе суда, устанавливаются ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Суд устанавливает соответствие Конституции РФ указанных законов: по содержанию норм; по форме акта; по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится только по содержанию норм.

Виды итоговых решений по данной процедуре устанавливаются ст. 100 вышеназванного Закона. По итогам проверки соответствия Конституции РФ закона, оспариваемого в запросе суда, Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

В случае, если Конституционный Суд РФ признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, во всяком случае данное дело подлежит пересмотру в обычном порядке.

Глава 19. Рассмотрение дел о толковании конституции российской федерации

§ 1. Субъекты права на обращение с запросом

Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции РФ и ст. 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ.

По сравнению с производством по делам о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними Конституция РФ ограничивает круг субъектов, правомочных обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ не может давать толкование Основного закона государства по собственной инициативе.

С точки зрения реализации принципа разделения властей представляется оправданным подход, когда Конституционному Суду РФ ставят преграду в инициативном порядке влиять на законотворчество и правоприменение путем общенормативных разъяснений Конституции РФ1.

Право Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Основного закона, безусловно, связано с его статусом гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Исключение из круга органов и лиц, обладающих правом на обращение с запросом о толковании Конституции РФ, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы объясняется тем, что неопределенность в понимании конституционных положений должна возникнуть у органа в целом, а не у его части. Лишь в этом случае целесообразно инициирование процедуры нормативного толкования Конституции РФ.

Причину отсутствия в перечне Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суд РФ, видимо, необходимо искать в природе этих судебных органов. Нельзя не признать, что ей более всего соответствует имплицитная форма контроля, а следовательно, казуальное толкование Конституции РФ. Суды осуществляют его при непосредственном применении конституционных норм. Кроме того, у них есть возможность обращения в Конституционный Суд РФ в порядке, предусмотренном гл. IX, XIII Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Высокий конституционный статус субъектов права обращения с запросом о толковании, их непосредственный "контакт" с конституционной материей, играющий ключевую роль в правотворческой и правоприменительной практике, позволяет их представителям участвовать в судебном заседании в качестве приглашенных лиц, если они не являлись инициаторами конкретного обращения, и высказать свое мнение по существу рассматриваемого дела, дать необходимые справки и пояснения. Отметим также, что и Президент РФ, и Государственная Дума, и Правительство РФ имеют постоянных полномочных представителей в Конституционном Суде РФ1.

На всех субъектов запроса о толковании распространяются общие правила, связанные с оформлением соответствующих документов, содержательной стороной, иными внешними атрибутами и т. д.

Обращение в Суд с запросом., о толковании Конституции РФ, оформленное в соответствии с требованиями вышеназванного Закона (ст. 37-39) и предъявленное уполномоченным субъектом, является поводом к возбуждению конституционного судопроизводства1.

Требования, предъявляемые к запросу о толковании Конституции РФ, наряду с общими для всех обращений, имеют свои особенности.

Оценка обращений и, собственно, выявление повода к рассмотрению дела производится на стадии принятия обращения Секретариатом Конституционного Суда РФ. В отношении запросов о толковании Конституции РФ можно говорить только о двух из четырех предусмотренных частью второй ст. 40 названного Закона обстоятельствах несоответствия обращения требованиям указанного закона, о которых Секретариат Конституционного Суда РФ уведомляет заявителя: обращение по форме не отвечает требованиям Закона или исходит от ненадлежащего органа или лица.

Данная категория запросов не облагается государственной пошлиной, поскольку предполагается, что в процессе толкования Конституции РФ заявители отстаивают не свой, а публичный интерес. Ясное понимание смысла конституционной нормы необходимо всем адресатам Основного закона. Здесь, по сути, нет и спора, тем более, если в деле участвует только одна сторона - орган, направивший запрос.

Анализ нормы, регулирующей общие требования к обращению в Конституционный Суд РФ, позволяет констатировать разнохарактерность данных требований, различную их силу и, возможно, разную их обязательность для того, кто оформляет запрос о толковании Конституции РФ. Некоторые положения ст. 37 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" носят категоричный характер, их невыполнение или выполнение не в полной мере влечет за собой отказ в принятии обращения, точнее, указание Секретариата Конституционного Суда РФ на необходимость обязательно исправить, дополнить обращение соответствующими данными (например, нет данных о заявителе). С другой стороны, есть п. 8 названной статьи, согласно которому заявитель должен определить свою позицию по поставленному им вопросу, дать ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ. Несоблюдение этого требования, например, явилось причиной оставления без движения Секретариатом Суда запроса Совета Федерации о толковании ст. 106 Конституции РФ1. Полагаем, что Суд должен быть снисходителен по отношению к заявителю, если он не укажет всех аргументов в обоснование своей позиции и, более того, если он вообще не укажет свою позицию по поводу неясности конституционной нормы. Заявитель излагает свое понимание конституционных положений, но в данном случае он обращается к Конституционному Суду РФ в целях определения их истинного значения, смысла и содержания и поэтому может, как представляется, сослаться на те обстоятельства, которые дают ему основания по-разному истолковывать содержание той или иной нормы. Отсюда вывод, что норма п. 8 ст. 37 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" носит не императивный, а диспозитивный характер.

Статья 38 вышеназванного Закона устанавливает перечень документов, прилагаемых к обращению. В п. 1 части первой ст. 38, в частности, предусматривается необходимость приложить к обращению текст положения Конституции РФ, подлежащего толкованию. Последнее, очевидно, не вызовет каких-либо трудностей. Однако положение, подлежащее толкованию, должно в ряде случаев сопровождаться теми нормами, которые указывают на то или другое понимание, ту или иную интерпретацию субъектами, применяющими право, данного положения Конституции РФ.

Ненадлежащий субъект обращения с запросом о толковании Конституции РФ - явление достаточно редкое, так как перечень субъектов, обладающих таким правом, исчерпывающий и однозначный. Тем не менее в практике Конституционного Суда РФ есть пример, когда Суд был вынужден применить п. 3 части второй ст. 40 названного Закона. В своих неоднократных обращениях в Конституционный Суд РФ гражданин С. К. Галкин утверждал, что судебные органы и Генеральная прокуратура РФ, рассматривавшие его заявления и жалобы на незаконные действия и бездействие органов внутренних дел и прокуратуры города Санкт-Петербурга, не обеспечили ему правовую защиту. В связи с этим заявитель просил дать толкование ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, а также обеспечить ему судебную защиту нарушенных прав.

Секретариат Конституционного Суда РФ в пределах своих полномочий на основании части второй ст. 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" уведомлял С. К. Галкина о несоответствии его обращений требованиям названного Закона. Однако заявитель в своем очередном обращении настаивал на принятии Конституционным Судом РФ решения по поставленному им вопросу. Конституционный Суд РФ отказал в принятии обращения С. К. Галкина к рассмотрению на том основании, что граждане не наделены правом на обращение с запросом о толковании Конституции РФ1.

Характеризуя отдельные стороны отказа в принятии запроса к рассмотрению, нужно заметить, что уведомление Секретариата или вынесение Судом такого определения еще не означает отказа заявителю в конституционном толковании. Такие основания, как несоответствие обращения формальным требованиям вышеназванного Закона (за исключением случаев направления ненадлежащим органом или лицом), предполагают, что устранение заявителем указанных недостатков обращения снимет препятствия к его принятию.

Однако есть основания, окончательно преграждающие движение обращения в Суде, препятствующие началу или завершению рассмотрения дела о толковании Конституции РФ. Таких оснований три.

Первое основание. Пункт 1 части первой ст. 43 названного Закона предусматривает, что в принятии обращения к рассмотрению будет отказано, если разрешение вопроса, поставленного в обращении, неподведомственно Конституционному Суду РФ.

В отличие от Секретариата, отклоняющего в соответствии с частью второй ст. 40 названного Закона обращения, явно не подведомственные Суду, Конституционный Суд РФ отказывает в принятии к рассмотрению как обращений, явно ему не подведомственных (если заявители не согласны с позицией Секретариата Суда и настаивают на судебном разрешении вопроса), так и обращений, неподведомственность которых не столь ярко выражена и требует оценки Конституционного Суда РФ. Это в полной мере касается запросов о толковании Конституции РФ.

Спорная и сомнительная подведомственность часто вынуждают Суд конкретизировать в "отказных" определениях пределы собственной юрисдикции, интерпретируя в них смысл Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Примером может служить определение от 16 июня 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании ч. 1 ст. 131 Конституции РФ1. Заявитель просил разъяснить, что конкретно понимается под "другими территориями", на которых осуществляется местное самоуправление, что означает понятие "структура органов местного самоуправления" и какой смысл вкладывается в положение Конституции РФ об определении структуры органов местного самоуправления населением "самостоятельно". Суд посчитал, что согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ правовое регулирование местного самоуправления является законодательной функцией. Предопределение Конституционным Судом РФ регулирования поставленных в обращении вопросов было бы нарушением основополагающего принципа осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, привело бы к созданию Конституционным Судом РФ новых правовых норм либо стало бы проявлением им законодательной инициативы в нарушение ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Таким образом, запрос по своему содержанию был признан неподведомственным Конституционному Суду.

Пункт 3 части первой ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает, что в принятии обращения к рассмотрению будет отказано, если по предмету обращения Конституционным Судом РФ ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Это второе основание отказа.

Так, 29 мая 1995г. в Конституционный Суд РФ поступил запрос Совета Федерации о толковании ст. 106 Конституции РФ. По мнению заявителя, неопределенность в ее понимании связана с тем, что в Конституции РФ отсутствуют положения, предусматривающие порядок отнесения федеральных законов к подпадающим под действие данной статьи, а также не указан субъект, полномочный решать этот вопрос.

Суд отказал в принятии запроса к рассмотрению по двум основаниям. Во-первых, как следовало из запроса и дополнения к нему, Совет Федерации считал, что вопросы, связанные с реализацией ст. 106 Конституции РФ, необходимо урегулировать специальным федеральным законом, а значит, он может использовать свое право законодательной инициативы и внести соответствующий законопроект в Государственную Думу. Решение же вопроса о необходимости принятия такого закона Конституционному Суду РФ неподведомственно. И, во-вторых, по предмету запроса Конституционным Судом РФ 23 марта 1995 г. принято постановление по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, которое сохраняет свою силу1.

Третьим основанием отказа в принятии обращения к рассмотрению является обстоятельство, предусмотренное п. 2 части первой ст. 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации": обращение в соответствии с требованиями данного Закона не является допустимым. В отличие от всех других обращений запрос о толковании не обусловлен названным Законом какими-либо специальными критериями допустимости. Это не означает, однако, их полного отсутствия, поскольку Конституционный Суд РФ оценивает допустимость обращения исходя из смысла всего закона.

1 Иное мнение отстаивает Ю. Л. Шульженко, полагая, что предоставление Конституционному Суду РФ права в инициативном порядке без какого-либо запроса давать толкование Конституции РФ "способствовало бы повышению его престижа и обеспечивало бы более квалифицированное, оперативное решение вопросов толкования законодательства" (см.: Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 43). Представляется, что престиж и квалификация связаны с другими обстоятельствами, а оперативность во всех отношениях зависит от тех, кто применяет и исполняет законы.

1 См. § 3 гл. 5.

1 Из 12 дел по толкованию Конституции РФ поводом для их рассмотрения явились одно обращение Президента РФ, два обращения Совета Федерации, восемь обращений Государственной Думы, два обращения законодательных органов государственной власти субъектов РФ (по состоянию на 1 июля 2002 г.).

1 Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании статьи 106 Конституции Российской Федерации // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. // Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2000.

1 См.: Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.