§ 7. Исполнение решений

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит отдельной статьи об исполнении решений Суда. Кроме того, не до конца решен вопрос о механизме ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда РФ. Не в полном объеме действует норма ст. 81, предусматривающая, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Анализируя названную проблему, следует вспомнить Закон 1991 г. о Конституционном Суде РСФСР, который определял пусть и специфический, но все же порядок исполнения решений Конституционного Суда: обязательное доведение решений Суда до сведения соответствующих органов государственной власти, установление месячного срока для рассмотрения актов Конституционного Суда РФ и т. д.

Действующий Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" освободил Суд от обеспечения исполнения своих решений, от ежегодного направления Федеральному Собранию посланий о состоянии конституционной законности, от обязанности вносить в соответствующие компетентные органы представления о нарушениях Конституции РФ, направлять в случаях, не терпящих отлагательства, требования о приостановлении действия нормативных актов, обосновывающих незаконную правоприменительную практику, и др.

Исполнение решений Конституционного Суда РФ является обязанностью всех органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц. Решения могут исполняться посредством принятия новых, изменения или дополнения действующих нормативных актов, пересмотра индивидуальных судебных и иных дел, изменения практики применения нормативных актов правоприменительными органами, осуществления мер организационного и иного характера и т. д.

Конституционный Суд РФ не обеспечивает исполнение своих решений, но он в состоянии повлиять на данный процесс. Во-первых, обеспечению решений Конституционного Суда РФ могли бы способствовать ежегодные послания этого органа с указанием тех постановлений и определений, которые до сих пор не реализованы. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в своих решениях может называть органы, ответственные за реализацию соответствующих положений. Более того, определенную пользу могут принести специальные периодические издания - обзоры самих решений Конституционного Суда РФ с их комментариями и анализом хода исполнения решений Суда. Следует также помнить о праве самого Конституционного Суда РФ самостоятельно осуществлять контроль за исполнением ранее принятых решений. В соответствии с Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации подобный контроль осуществляется Секретариатом Суда, который анализирует исполнение принятых решений, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения последних. Используя соответствующие материалы, Суд может обращаться к государственным органам, не исполняющим его решения, с требованием о прекращении противоправных действий.

Бесспорным является право Конституционного Суда РФ отменять действие оспариваемых неконституционных нормативных актов. Но Суд не вправе пересматривать эти акты, а потому орган, издавший нормативный акт, признанный неконституционным, обязан начать процедуру, связанную с принятием нового акта, восполняющего возникший правовой пробел. В данном случае следует упомянуть о ранее названных требованиях к органам, издавшим неконституционные акты, об отмене других нормативных актов, основанных на признанных неконституционными, а также об обязанности органов государственной власти всех субъектов РФ отменить в установленном порядке нормативные акты, содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными в актах иных субъектов РФ.

Следует заметить, что важным показателем формирования эффективного механизма конституционного контроля является применение мер юридической ответственности за нарушение, неисполнение конституционных норм, а также за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. В связи с этим неоднократно высказывались предложения о принятии самостоятельного закона, регламентирующего механизм исполнения решений, либо об установлении в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" мер ответственности за неисполнение решений органа конституционной юстиции.

В определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О1 Суд напомнил, что решения Конституционного Суда РФ "обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; они подлежат исполнению немедленно после опубликования официального текста; неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом". В определении, как видим, также отмечено, что неисполнение решения Конституционного Суда РФ дает основание для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (ст. 315 УК РФ).

Федеральный законодатель постепенно вводит отдельные меры по обеспечению решений Конституционного Суда РФ. Так, Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. в ст. 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие, что в случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Еще одна мера ответственности за неисполнение подобных требований зафиксирована в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. В названном акте Президенту РФ предоставлено право вынесения предупреждения, а в случае игнорирования предупреждения - инициирования вопроса перед Государственной Думой о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В отношении высшего должностного лица вопрос об отстранении от должности решается единолично Президентом РФ. Основанием привлечения к ответственности в обоих случаях является уклонение соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации от приведения своих актов (после признания их соответствующим судом противоречащими федеральным нормам) в соответствие с федеральным законодательством, в том числе с Конституцией РФ.

Вопросы о мерах воздействия на федеральном уровне, применяемых в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и федеральным законам, были предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В постановлении от 4 апреля 2002 г. Суд установил, что в силу прямого указания Конституции РФ Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ, в том числе принимать решения о том, что акты, которыми определяется их конституционный статус, противоречат федеральному закону (так как оценка соответствия акта субъекта РФ акту федерального законодательства всегда конституционно обоснована закрепленным в Конституции РФ разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами).

Трудно предложить конкретные меры ответственности, которые должным образом повлияли бы на исполнимость решений Конституционного Суда РФ. В большей мере это связано с тем, что большинство решений Конституционного Суда РФ адресовано высшим органам государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, к которым, как правило, может быть применена только политическая ответственность. В большинстве зарубежных стран меры ответственности за неисполнение решений органов конституционного контроля не называются, однако указываются лица, на которых лежит ответственность за неисполнение решений органов конституционного контроля. Например, в Австрии ответственность за неприменение государственными органами актов, признанных федеральным конституционным судом не соответствующими конституции, возлагается на федерального президента. Причем в исключительных случаях президент вправе применить даже федеральную армию. Федеральный конституционный суд ФРГ вправе самостоятельно определить в своем решении порядок его исполнения, а также назвать органы, ответственные за реализацию соответствующего решения. Представляется, что подобный опыт вполне приемлем и для России. Если говорить конкретно о Президенте РФ, то он, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, а значит и гарантом прав, свобод человека и гражданина, обязан реагировать на все случаи неисполнения решений Конституционного Суда РФ, так как неисполнение постановления Конституционного Суда РФ по большинству дел в итоге является нарушением конституционных прав граждан. Примером подобных действий Президента РФ может служить его Указ от 10 марта 1997 г. № 1931 об обеспечении решения Конституционного Суда РФ по "удмуртскому делу" о местном самоуправлении (постановление от 24 января 1996г.). Тогда впервые Президент РФ обязал исполнительную власть (под гарантии персональной ответственности руководителя исполнительной власти) не выполнять решения, которые признаны Судом неконституционными.

Президент РФ может также выступать гарантом реализации решений Конституционного Суда РФ, когда федеральные органы законодательной власти повторно принимают закон (или отдельные его положения), признанный неконституционным, используя право "вето".

Одним из способов обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ, особенно в части индивидуальных и коллективных жалоб, должен быть признан судебный контроль. По жалобам граждан, юридических лиц суды могут признавать недействующими нормативные акты, нарушающие постановления Конституционного Суда РФ.

Другим органом, отвечающим за исполнение решений Конституционного Суда РФ, могла бы стать прокуратура. Органы прокуратуры, надзирая за соблюдением прав, свобод человека и гражданина, должны принимать необходимые меры по привлечению лиц, виновных в неисполнении решений Конституционного Суда РФ, к различным видам ответственности (путем внесения протестов, обращений в суд и т. д.). В связи с этим следует дополнить надзорную функцию прокуратуры прямым указанием на необходимость осуществления надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ, за неприменением неконституционных законов и основанных на них правовых актов органами исполнительной власти, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В юридической литературе высказываются различные мнения по вопросам исполнения решений Конституционного Суда РФ. Не все из них представляются приемлемыми для России.

Так, например, И. А. Умнова предлагает наделить Конституционный Суд РФ (по аналогии с соответствующими судами ряда зарубежных стран - Швеции, Финляндии, Канады, Италии) правом осуществления предварительной экспертизы законопроектов, при условии четкого разделения судебных и экспертных функций Суда1. Представляется, что предлагаемая функция не соответствует самой сути Конституционного Суда РФ как судебного органа, а потому является неприемлемой.

В любом случае, применяя те или иные меры ответственности, называя или не называя ответственных за исполнение решений Конституционного Суда РФ должностных лиц, следует учитывать особый статус названного органа, а также особенности постановлений и определений Суда (которые иногда можно поставить в один ряд с законами).

Подводя итоги, напомним еще раз, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит норм, устанавливающих органы, ответственные за исполнение решений Суда, не закрепляет процедуру исполнения решений. В ст. 81 данного Закона содержится лишь норма о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом.

1 СЗРФ. 2001. №20. Ст. 2059.

1 СЗРФ. 1997. № 10. Ст. ИЗО.

1 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 251.