§ 1. Правоохоронна діяльність. Правоохоронні органи

Функції держави відносно суспільства — це основні на­прямки його діяльності, націленої на вирішення загальних справ усіх суб'єктів суспільства.

Перед кожною державою незалежно від історичного ета­пу її розвитку завжди стоїть одне з основних завдань: забез­печення свободи, безпеки і власності (правова функція).

Призначенням права є регулювання й охорона суспільних відносин. Охоронна функція права — це обумовлений соціальним призначенням напрямок правового впливу, націлений на охорону загальнозначущих, найважливіших суспільних відносин, їх недоторканність.

Охоронну функцію права реалізує охоронна (правоохорон­на) діяльність держави. Якщо охоронна функція права пов'язана з охороною існуючих суспільних відносин, то охо­ронна діяльність держави націлена на охорону самого права, тому що без такої охорони право не здатне ефективно функціонувати.

Отже, право охороняє суспільні відносини і саме цим утво­рює юридичні підстави для правоохоронної діяльності дер­жави, функціонування її правоохоронної системи. Це знайш-

5

ло своє відбиття у Конституції України, згідно з якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямо­ваність діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є обов'язком держави (ч. 2 ст. 3).

Правоохоронна система — це сукупність державно-пра­вових засобів, методів, гарантій, що забезпечують захи­щеність особи від протиправних порушень. Вона складається з двох підсистем: охоронювальних правових норм і право­охоронних органів, установ, організацій. Метою правоохо­ронної системи є охорона прав, свобод та інтересів особи. Держава встановлює систему юридичних норм, які регулю­ють найбільш значущі відносини між людьми, і вона також утворює систему органів (або регулює порядок утворення інших організацій і установ), призначених для охорони вка­заних норм від порушень. Охорона права від посягань (пра­воохоронна діяльність) є конституційним обов'язком усіх державних інститутів.

За змістом правоохоронну діяльність поділяють на два види: правоохоронна діяльність в широкому та у вузькому розумінні цього словосполучення.

Змістом правоохоронної діяльності у широкому розумінні є охорона права від посягань. У цьому сенсі кожний орган держави займається правоохоронною діяльністю у межах своєї компетенції.

Правоохоронна діяльність у вузькому розумінні — це спе­ціалізована діяльність з правової охорони суспільних відно­син, якою займаються спеціально утворені для цього органи держави — правоохоронні органи.

Термін «правоохоронні органи» увійшов спочатку до су­спільно-політичного, а потім — і до наукового обігу понад п'ятдесят років тому. Але й досі в науці не існує чітких кри­теріїв визначення системи правоохоронних органів, яка б була загальновизнаною. Серед усього розмаїття позицій ви­діляються дві, які складають принципово різні підходи.

Відповідно до першого підходу правоохоронна функція держави зосереджена на виконанні завдань із забезпечення законності та правопорядку, на боротьбі зі злочинністю, ко­рупцією та іншими правопорушеннями. Тому до правоохо­ронних органів слід відносити ті, які займаються забезпе­ченням законності, громадського порядку, громадської без­пеки. Засобами виконання цієї функції є виявлення, припинення злочинів, встановлення та викриття винних, убезпечення невинних від необґрунтованої підозри та обви­нувачення. До цих засобів також відносять запобігання та профілактику правопорушень шляхом цілеспрямованого впливу на криміногенні фактори з метою їх усунення, по­слаблення та нейтралізації.

Однак така позиція обмежує систему правоохоронних ор­ганів лише тими, які займаються боротьбою зі злочинністю та іншими правопорушеннями та їх профілактикою. Недар­ма прихильниками цього підходу така система названа «си­лові правоохоронні органи» (адаптація американського терміну «Ьалу єп£огсііі£ а^епсіез» — органи, що силою забез­печують виконання закону)¹.

Другий підхід розширює перелік правоохоронних ор­ганів, включаючи до них усі органи, що певною мірою зай­маються забезпеченням правопорядку, підтриманням гро­мадського порядку, контролем за проведенням масових за­ходів, забезпеченням охорони вищих посадових осіб тощо.

Обидва підходи не можна вважати науково обґрунтовани­ми, оскільки перший з них обмежує зміст правоохоронної діяльності боротьбою зі злочинністю, другий використо­вується для визнання невиправдано широкого кола органів правоохоронними. Саме другий підхід отримав своє норма­тивне закріплення в Законі України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» — єдиному нор­мативному акті, де міститься перелік правоохоронних ор­ганів, до яких поряд з органами прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митними, охорони державного кордону, державної податкової служби, виконання пока­рань віднесені також органи державної контрольно-реві­зійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони та інші державні органи, які здійснюють правозастосовні і пра­воохоронні функції. При цьому за законом цей перелік не є вичерпним.

Між тим, за чинним законодавством повноваженнями з виконання правоохоронної функції в нашій державі наділено понад тридцять органів. До них слід додати посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні пра­вопорушення і перелік яких теж перебільшує тридцять.

Така невизначеність негативно впливає не тільки на за­стосування Закону «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», а й на ефективність застосуван­ня норм кримінального законодавства, яке передбачає відповідальність за вчинення злочину працівниками право­охоронного органу (наприклад, ч. З ст. 364 Кримінального кодексу України).

Законодавство ще має удосконалюватися в напрямку уточнення змісту поняття «правоохоронні органи», а в науці для їх визначення використовуються такі критерії як зміст правоохоронної діяльності та її обсяг.

Це потребує визначення, яким ознакам має відповідати та чи інша правоохоронна діяльність і який її зміст.

Змістом правоохоронної діяльності у вузькому розумінні є:

а) нагляд за виконанням правових вимог;

б) дослідження обставин діянь, котрі мають ознаки непра­вомірності;

в) вирішення по суті справ про порушення права;

г) реалізація прийнятих рішень.

Але для систематизації правоохоронних органів вказано­го критерію недостатньо. Необхідно застосовувати й інші критерії, наприклад:

• обсяг і спеціалізацію правоохоронної діяльності в струк­турі функціонального призначення державного орга­ну;

• метод правоохорони.

Зміст і мета (призначення) правоохоронної діяльності у сфері виконавчої влади мають певні відмінності від діяль­ності у сфері функціонування судової влади.

Призначенням правоохоронної діяльності, яка здій­снюється спеціально уповноваженими органами виконавчої влади, є забезпечення відповідності діяльності суб'єктів пра­ва юридичним приписам, їх правомірності, а у випадку вста­новлення правопорушення — вжиття відповідних заходів з тим, щоб поновити порушений правопорядок. Природним доповненням цього призначення є створення умов, які попе­реджали б правопорушення, унеможливлювали порушення правопорядку. Змістом правоохоронної діяльності спе­ціально уповноважених органів виконавчої влади є нагляд (контроль) за виконанням правових вимог; встановлення по­рушень; дослідження обставин діяння, які мають ознаки не­правомірності; формулювання попередніх висновків щодо доведеності вини особи у правопорушенні. Залежно від ха­рактеру правопорушення спеціально уповноважений орган може сам здійснювати юрисдикційні повноваження, спря­мувати справу іншому органу або в суд. Усі кримінальні спра­ви та у випадках, передбачених законом, справи про адміні­стративні правопорушення завжди спрямовуються до суду.

Правоохоронна функція, що реалізується судовою вла­дою, має на меті захист на засадах верховенства права га­рантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридич­них осіб, інтересів суспільства і держави. Змістом право­охоронної діяльності, що реалізується судовою владою, є здійснення правосуддя, тобто вирішення соціального кон­флікту правового характеру у формі цивільного, господар­ського, адміністративного, кримінального, а також консти­туційного судочинства.

Поряд з державними органами правовою охороною зай­маються й інші установи, які хоча й не мають ознак держав­ного органу, виконують важливу державну функцію охоро­ни прав, свобод і законних інтересів особи. Йдеться про адво­катуру і нотаріат.

Правоохоронні органи відрізняються від інших держав­них органів. Вони також відрізняються й від інших установ та організацій, які здійснюють правоохоронну діяльність, але при цьому не є державними органами. Для того, щоб пев­ний державний орган був віднесений до правоохоронного, він має відповідати низці ознак.

По-перше, правоохоронний орган — це державний орган, спеціально створений для охорони норм права від будь-яких порушень. Це означає, що він наділений певною організа­ційною відокремленістю і самостійністю; має необхідну ор- ганізаційно-правову структуру і засоби для виконання по­кладених функцій; складається з державних службовців, діяльність яких має професійний характер.

По-друге, організація та діяльність правоохоронного ор­гану регламентується спеціальним законодавчим актом (чи низкою актів).

По-третє, правоохоронний орган здійснює свої повнова­ження не довільно, а з додержанням встановлених законом процедур (процесуальна форма діяльності).

По-четверте, правоохоронний орган наділений державно- владними повноваженнями, тобто його діяльність має влад­ний характер, що виявляється у праві видання юридичних актів, які тягнуть юридичні наслідки, а його законні та об­ґрунтовані рішення є обов'язковими для виконання на всій території держави.

І, по-п'яте, правоохоронний орган наділяється повнова­женнями з застосування певних заходів юридичного впливу.

Використання усієї сукупності означених критеріїв доз­воляє класифікувати правоохоронну систему таким чином:

• суди;

• прокуратура;

• органи досудового слідства;

• органи виконавчої влади, що реалізують державну політику в тій чи іншій сфері правоохоронної діяльності: Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, Служба безпеки України, державна виконавча служба;

• адвокатура;

• нотаріат.

Отже, систему правоохоронних органів утворюють орга­ни, які здійснюють правоохоронну функцію у вузькому ро­зумінні, і ця діяльність для вказаних органів є домінуючою чи єдиною.

Правоохоронна діяльність, яка здійснюється тим чи ін­шим органом правоохорон- , не є за своїм змістом однорідною.

Навпаки, вона є дуже різноманітною, оскільки вказані орга­ни та установи хоча й вирішують одне конституційне зав­дання — захист прав, свобод і законних інтересів особи, — реалізують його різними засобами.

Можна виокремити такі види правоохоронної діяльності:

• правосуддя (у т. ч. судовий контроль);

• викриття та розслідування злочинів;

• прокурорський нагляд, підтримання державного обви­нувачення в суді, представництво інтересів громадяни­на або держави;

• надання юридичної допомоги.

Співвідношення і розподіл різних видів правоохоронної діяльності всередині правоохоронної системи можна пред­ставити у вигляді таблиці:

№	Вид діяльності	Орган	Організаційне розташування
1	2	3	4
1.	Правосуддя	Суди загальної юрисдикції Конституційний Суд України	Судова система України
2.	Викриття та розслідуван­ня злочинів	Органи дізнання Органи досудово- го слідства	Міністерство внутрішніх справ, Державна податкова адміністрація, Служба безпеки України, Міністерство оборони України, Міністерство з надзвичайних ситуацій, Департамент виконання покарань (Мін'юст), Митна служба, Прикордонна служба Прокуратура, Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки, Державна податкова служба
3.	Прокурор­ський нагляд	Прокуратура	Прокуратура України

4.	Підтримання державного обвинувачен­ня	Прокуратура	Прокуратура України
5.	Представ­ництво інтересів громадянина і держави	Прокуратура	Прокуратура України
6.	Надання юридичної допомоги	Адвокатура Нотаріат	Адвокатські об'єднання різних форм, адвокатські бюро, адвокати Державний нотаріус (Мін'юст) Приватний нотаріус
7.	Виконання судових рішень	Державна вико­навча служба	Міністерство юстиції

Усі перелічені напрямки правоохоронної діяльності взаємо­пов'язані і доповнюють один одного. Так, під час розслідуван­ня кримінальної справи одночасно можуть реалізовуватися декілька видів правоохоронної діяльності: слідчий прова­дить, власне, розслідування справи, прокурор здійснює на­гляд за додержанням законів органом, що здійснює досудове слідство, адвокат забезпечує захист обвинуваченого або пред­ставляє інтереси потерпілого, а суд розглядає скарги на дії та рішення слідчого чи прокурора або постановляє рішення, в якому дозволяє провести обшук чи обрати міру запобіжного заходу — взяття під варту.

Якщо справа вже розглядається в суді, то прокурор під­тримує державне обвинувачення щодо певної особи (підсуд­ного), адвокат здійснює її захист або представляє інтереси потерпілого, а суд на підставі розгляду справи вирішує її, тобто здійснює правосуддя.

Поміж усіх видів правоохоронної діяльності пріоритетне значення має правосуддя — спосіб вирішення соціально зна­чущих конфліктів правового характеру, який реалізується шляхом розгляду і вирішення справи та постановлення рішення по ній. Коло відносин, що входять до юрисдикції суду, не обмежено. Важливо лише, щоб вони могли бути вре­гульовані на підставі застосування права.

Усі інші види правоохоронної діяльності певною мірою підпорядковані виконанню завдань із забезпечення право­суддя.

Певні види правоохоронної діяльності або передують, або сприяють, або супроводжують здійснення правосуддя, тому орган, якому належить виключне повноваження — здійсню­вати правосуддя, посідає особливе місце в системі органів правової охорони. Це наводить деяких науковців на думку про необхідність відокремлення суду від інших органів пра- воохорони, виведення його за межі класифікації, визначен­ня його місця в системі державних механізмів формулою: «Суд та правоохоронні органи». Інші вважають, що суд відповідає всім ознакам державного правоохоронного орга­ну і тому виведення його за дужки у класифікації правоохо­ронних органів є порушенням принципів класифікації і нічого не додає для визначення місця суду в системі держав­ного механізму правоохорони. Вказана дискусія має відбит­тя і в прикладному плані, у назві навчальних дисциплін, коли одна й та ж за змістом, предметом і обсягом навчальна дисципліна має назву «Суд і правоохоронні органи» чи «Пра­воохоронні органи».

Дійсно, суд повністю відповідає усім ознакам правоохо­ронного органу. Більш того, саме суд є взірцем наявності усіх за переліком і змістом ознак такого органу. Але наукова класифікація не може не відчувати політичної, культуро­логічної, соціальної, ментальної та інших характеристик того чи іншого правоохоронного органу. Закріплення на кон­ституційному рівні прагнення побудови правової держави, поділу єдиної державної влади на три гілки, одна з яких є судовою, надання судовій владі повноважень оцінювати кон- ституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, нормативних актів та актів індивіду­ального застосування права центральних, регіональних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого само­врядування та їх посадових осіб насправді розкриває особли­ву роль судової влади у забезпеченні правового порядку в державі. Що стосується взаємовідносин судів та інших ор­ганів, що здійснюють правоохоронну діяльність, то суди ма­ють право: контролювати додержання прав осіб, які є учас­никами кримінального процесу, на підставі їх скарг на дії та рішення особи, котра провадить дізнання, досудове слідство чи прокурора; приймати рішення за поданням органів ді­знання та досудового слідства щодо можливості обмеження конституційних прав осіб на недоторканність житла, свобо­ду і особисту недоторканність, на таємницю особистого жит­тя. Саме це право контролю одного органу правової охорони за діяльністю інших правоохоронних органів і дозволяє усвідомити місце суду в механізмі реалізації правоохоронної функції формулою «Суди та інші правоохоронні органи». Однак, віддаючи данину традиції, що вже склалася, ми бу­демо йменувати нашу навчальну дисципліну «Організація судових та правоохоронних органів».